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研究报告
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盘古智库国际形势月报2018年7-8月(总第16期)





盘古智库

国际形势月报

2018年7、8月(总第16期)



俄美关系启动艰难改善进程

中美关系步入下行通道

朝美关系改善进程陷入困顿

伊朗核问题再近危机状态


执笔人:安刚 盘古智库高级研究员




俄美关系启动艰难改善进程

7月16日,美国总统特朗普与俄罗斯总统普京在芬兰首都赫尔辛基举行会晤。这是两人间首次正式会晤,也是双方继去年G20德国汉堡峰会期间非正式会晤、APEC领导人越南岘港峰会期间“偶遇”后的再度会面。


特朗普上台以来,尽管美俄领导人均对改善两国关系抱有期待,但受制于美国国内政治因素、俄干预美国2016年大选事件和叙利亚、乌克兰危机的发展,这一进程非但没有启动,反而陷入螺旋下降循环。美俄在经贸、人权、国际热点、外交等诸多领域针锋相对,轮番实施相互制裁、驱逐外交官的行为,彼此关系跌入冷战结束以来的“冰点”。


2017年7月美国会众参两院分别以压倒性多数通过对俄罗斯、伊朗、朝鲜实施新制裁的法案。8月2日,特朗普不得已签署该法案。法案除规定针对三国的制裁内容外,还限制了总统解除对俄制裁的权力。至此,特朗普改善对俄关系的努力被“锁死”。


赫尔辛基会晤涉及美俄核裁军、朝鲜核问题、伊朗核问题、叙利亚危机、俄罗斯向德国供应天然气、俄干预美国大选、中国等广泛议题。会晤结束后,特朗普与普京举行联合记者会。特朗普承认美俄关系从来没有像当前这样糟,但又宣称情况“发生了变化”,“我真的相信这一点”。普京则将会晤形容为“坦率”“务实”“成功”和“富有成果”,希望两国关系走出冷战和意识形态冲突的过往,合作应对包括维护国际安全、应对地区危机、反恐、打击跨国犯罪、改善经济和环境在内的一系列挑战。两位总统责成各自安全团队与对方保持接触,落实会晤后续工作,并同意建立一个高级别工作组,商讨如何开展“商务合作”。


美国POLITICO网站8月8日披露,在特朗普与普京的一对一会晤中,普京提出了就控制核武器和禁止在太空部署武器等问题展开新一轮谈判的要求,显示俄方对俄美关系的主要关切仍在传统安全领域。


特朗普与普京就国际原油价格问题进行了协调。近期国际原油价格不断走高,美国在启用原油储备的边缘徘徊,高油价与美国与中、欧、加等国贸易战所导致的轮胎、耐用消费品价格上涨效应相迭加,已令美国普通公众感到不满,增加了共和党在11月中期选举中的压力。普京在联合记者会上回应有关提问称,俄美作为世界上两个最主要的石油和天然气大国,不会故意抬高国际原油价格,因这样会增加其他经济部门的成本。但他又说,“我们都不希望油价大幅下跌,当油价低于一定的价格,原油生产商很难盈利”,“页岩油产量将受到影响”。


赫尔辛基会晤看起来虚多实少,但毕竟在最高层级上进行了一次战略性沟通,正式开启了美俄缓慢修复关系的进程,今后两国关系存在以点带面逐渐融冰的可能性。但未来这一关系改善进程仍将深受美国国内政治因素制约。特朗普拒绝在赫尔辛基就所谓俄干预美国大选事件发起指责,招致国内两党批评,也进一步暴露了他在涉俄问题上与自己的国安团队和美情报、司法部门之间的尖锐分歧。


就在赫尔辛基会晤前夕,美国“通俄门”调查负责人、特别检察官罗伯特·穆勒起诉了12名俄情报官员,指控他们涉嫌参与2016年美国大选相关黑客活动。一些美国媒体以“特朗普+普京VS美国”评论赫尔辛基会晤,认为特朗普在普京面前表现出的“软弱”将使本届政府和美俄关系陷入更深麻烦。


由于国内群情激奋,特朗普自赫尔辛基返国后不得不主动澄清说,自己关于不认为俄干涉了美国大选的说法是个“口误”。然而随后不久,特朗普本人宣称期待与普京再度会面,白宫新闻秘书桑德斯也证实“特朗普总统已指示总统国家安全事务助理博尔顿邀请普京秋天访问华盛顿”,引起美国舆论更大喧哗,以至于又不得不由博尔顿出面发表声明称特朗普与普京的第二次会晤“将不会在2018年举行”。


特朗普执政依靠的是共和党精英当中最保守的派别,这个群体恐俄、厌俄情绪深重,“俄罗斯的朋友”屈指可数。特朗普政府在2017年底以来接连出台的《美国国家安全战略报告》《国防战略报告》《核态势评估报告》明确认为美国当前国家安全挑战已从反恐转回大国竞争,且均把俄继续定位为与中国比肩的“战略竞争对手”和国际秩序“修正主义国家”,显示特朗普在与普京交往时更在意的是具体议题上的得失,缺乏从战略层面推动美俄修好的动机。


美俄关系所处的系统性对抗,究其根源是美不愿放弃全球霸权地位,俄主张建立多极秩序,双方无法放下在东欧、中东等地缘战略缓冲带上的拉锯式争夺,导致在叙利亚、乌克兰问题上的矛盾和分歧难有实质性缓解。


8月8日,美国突然宣布,以俄前特工斯克里帕尔父女在英国被投毒事件为由对俄追加新的制裁,禁止对俄出口任何带有潜在国家安全目的的产品。


美俄仍严重缺乏战略互信,未来改善关系空间有限。但当前的美俄关系毕竟不同于冷战时期的美苏关系,驱动双方政策思维的主要还是根深蒂固的地缘战略竞争意识和战略安全领域的相互防范心理,并不存在意识形态、经贸等方面的尖锐对立,彼此对抗对现今国际秩序而言更多带有区域而非全球、个别而非整体的性质,两国关系将处于“有限对手”的常态。


特朗普内心希望改善美俄关系的企图在6月G7峰会和7月北约峰会期间便已流露出来,当时他呼吁G7考虑重新接纳俄罗斯,并取消因兼并克里米亚地区而对莫斯科实施的制裁。这引发美国一些欧洲盟友的担忧,对俄政策差异成为助推跨大西洋分裂的因素。


欧洲内部对与俄改善关系存在不同声音。贬低和仇视俄罗斯的心态在欧洲精英层内部长期、广泛存在。以波兰、波罗的海三国为代表的中东欧国家始终把俄罗斯视作威胁,力主加强防范和遏制。


为平衡美俄关系僵持带来的影响,普京正积极运筹“西向外交”,企图对美国和欧洲“分而治之”,同时加紧推行“东向政策”,首要发展与中国的战略协作伙伴关系。目前中俄关系处在历史最好时期。中方并不过度担心美俄关系可能发生的改善会给中俄关系发展势头带来挑战。


近来中美矛盾不断升级,特朗普政府将中国明确为头号“战略竞争对手”,美国对华政策正在发生重大改变,这将驱使中国更加尽全力维护中俄、中欧战略伙伴关系发展势头,并在经贸、能源、军工等领域和推进“一带一路”建设、促进国际秩序改革完善、维护全球自由贸易体系完整性等方面进一步加强对俄、对欧协调与开拓。


6月上旬中国青岛上合峰会前夕,普京与中国国家主席习近平举行了他们之间的第24次会晤,习近平在向普京颁授中国首枚“友谊勋章”时说,“普京总统是我最好的知心朋友”。 8月15日,普京在索契会见中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪,重申俄方愿同中方进一步加强战略沟通,推进两国全面战略协作伙伴关系。


7月16日在北京举行的第20次中国欧盟领导人会晤为今后几年中欧经贸合作规划了明确路线图,释放了中欧共同致力于推进贸易和投资自由化便利化、反对单边主义和保护主义,支持基于规则的多边贸易体制的信号,还达成在互联互通平台建设方面作好落实工作的共识。


但俄罗斯毕竟综合国力和融入全球经济体系程度有限,难以成为中国抵御美方压力的全面可倚重对象。欧盟虽与美分歧增多,但不会主动击穿跨大西洋关系的底线,亦将尽量避免在贸易等问题上在美中之间选择站队。


而在美国政策制定者看来,尽管中国的挑战是全局性和多领域的,俄的挑战是区域性和非综合性的,但中国的挑战是渐进性的,而俄的挑战更加直接和具冲击性,因此必须同时加以遏制。


未来中美俄欧四方之间将呈现更为复杂的四角博弈态势,部分领域具有“零和”特征,部分领域又是“冷和”或“正和”关系。在全球化背景下,四方互有需要,彼此存在和平相处、加强合作的主观需要和客观条件,不大可能重现冷战时期那种两方、三方结盟对付另一方或两个集团相互对抗的尖锐局面



中美关系进入“下行”通道

经过历时两年的大讨论,加上对中共十九大报告的片面解读,美国国内政界和战略界对华形成了明确的共识性判断,认定中国对美国构成全方位的战略竞争压力,对中国的“战略耐心”急剧萎缩。当下美国政界和战略学界眼中的中国,首先是在政治方面要另起炉灶建立排斥美国、分化西方的世界秩序;其次是在经济方面势必在21世纪中期在总量上超过美国成为世界最大经济体,并且谋求与西方相媲美的创新力和规则制定力;第三是在地缘政治方面,正在西太平洋和东印度洋上与美国争夺“势力范围”,排挤美国的影响力;第四是在意识形态方面,对过去40年的市场化改革进行“再改革”,重新扛起复兴马克思主义旗帜,明确向世界输出自己特色的制度模式。


反映这种“共识”形成的标志性事件有两个。一是,特朗普政府自2017年底以来接连出台三份指导性文件--《美国国家安全战略报告》《美国国防战略报告》《核态势评估报告》,均将中国明确定性为美国首要的“战略竞争对手”和国际秩序的“修正主义国家”,正式吹响了对华政策调整的号角,同时宣示美国对外战略重心从应对恐怖主义向传统大国竞争回调。二是,2018年2月美国国会众参两院完成了对“台湾旅行法案”的审议,结果是全票无异议通过,印证了两党对华情绪的高涨。3月16日,特朗普签署“台湾旅行法案”,使之生效成法。


无独有偶,包含禁止邀请中国参加“环太平洋联合军演”等若干强硬涉华内容的《2019财年国防授权法案》先后在2018年5月24日由国会众院以351票赞成、66票反对,6月18日在参院以85票赞成、10票反对获得“无障碍通过”,8月13日经特朗普签署生效,释放出强烈的军事对抗信号。


8月初,美国国防部发布2018年度《中国军力报告》更加凸显以中国为头号假想敌的认知,渲染“中国人民解放军正在发展打击离中国本土尽可能远的目标的能力”,“很可能还在训练打击美国及其盟友目标的能力”;“继续为应对台海可能出现的突发情况做准备,如果必要,将迫使台湾放弃谋求独立的行动”,同时“很可能也在准备用武力将台湾统一回中国”,“也在威慑、拖延或阻止任何第三方对台湾的干预行动。”


特朗普政府发起的对华“贸易战”正步步升级。特朗普多次推翻双方工作层已达成的原则共识,对中国输美商品迭加关税和扩大加征关税范围,昭示了这场“贸易战”恐非一场简单的“贸易战”,也不能用“史上最大规模贸易摩擦”来完全概括,而是美国对华战略调整的发端和引线。


中国国内学界越来越倾向于相信,富有从商经验的特朗普不是没有估计到中方反制措施可能给美国造成的损失,但他已全盘采纳现白宫国家贸易委员会主席纳瓦罗的观点,打着寻求“公平贸易”的旗号放手一搏,目的在于阻滞中国经济持续的高速增长,窒息中国国有资本市场的不断扩张,并且精准打压中国的产业竞争力和科技创新力,把中国压制在全球产业链的中低端。


中美关系的形态和性质正在发生两国建交40年来前所未有的变化,经济交锋正在成为两国博弈的核心领域,其影响也会逐渐向贸易之外的领域蔓延。


美国在军事安全和政治领域加强对华防范遏制的实际举动,已先于“贸易战”展开。这包括:出台名义上的“印太”战略,以中国为假想敌,加强西太平洋与东印度洋军力的整合联动以及周边地带的军事部署。在南海问题上,继续炒作“军事化”概念,将美军“航行自由”行动的重点从南沙扩至西沙,“无害通过”变为“有害通过”,频率也相应增加,甚至开始出动军机直接飞越中国岛礁上空。在台湾问题上,不断试探大陆方面底线,反映出有将这一中美关系中的核心敏感问题重新激活为美国手中之牌的意图。


在反恐问题上一直奉行“双重标准”的美国及其西方伙伴近来明显重新开始就涉及新疆稳定的问题对中国进行道德指责。与此同时,美国的对华戒心正由外部战略安全问题向其内部政治安全扩展。


很难否认,中美之间目前正在发生的斗争较量已对中国领导层和相当多数量的基层民众的在心理和战略层面的对美逻辑认知造成长期和根本的影响。这种影响必须引起双方足够重视,继续发挥沟通和交流的作用,不能任由中美关系在下行通道中继续不受控制地滑行。


8月下旬,中国商务部副部长王受文赴美磋商,与美方研拟路线图,以期在11月20国集团峰会前停止不断升级的贸易争端。美国将于今年11月举行国会中期选举,而中美两国元首最早要到了11月前后才有利用多边场合再次举行会晤的机会。



朝美关系改善进程陷入困顿


6月朝美首脑新加坡会晤后,两国落实会晤精神改善彼此关系的进程并不顺利。


7月6日,朝鲜最高领导人金正恩致函美国总统特朗普,表示希望两国政府共同努力,促成朝美领导人再次会晤,相信双方改善关系和认真落实新加坡联合声明的努力将为两国开拓出新的未来,并结出硕果。


7月7日,美国国务卿蓬佩奥结束对朝鲜的第三次访问,朝美双方对此访的评价大相径庭。没有见到金正恩的蓬佩奥说此访会谈“富有成效”,取得“大量进展”,朝鲜外务省却发表声明对美国的态度和立场表示“遗憾”,指责美国只是单方面提出“强盗般”的无核化要求。


朝方声明指,朝方提出有意与美方就多个问题进行讨论并同时采取行动,包括加强交流改善朝美关系、在今年发表终战宣言、拆除洲际弹道导弹大功率发动机试验场、早日展开在朝美军士兵遗骸发掘磋商等。但美方一味提出单方面无核化要求,却对构建朝鲜半岛和平机制问题闭口不谈,对双方已达成共识的终战宣言问题也以各种理由和借口拖延。


7月11日,朝鲜中央党报《劳动新闻》头版刊文再提“核武力建设”,称即使面对威胁我们生存的前所未闻的制裁与封锁,我们还是要拿出一刻不能停歇的飞奔气势,以这种气魄在社会主义经济建设所有战线上开创自立富强的新局面,“取得并进路线的伟大胜利”。这篇文章的官方英文版特意注明“并进路线”即“同时推进经济建设和核武力建设”。


7月23日,美国“北纬38度”组织公开的最新卫星图片显示,朝鲜已开始着手拆除平安北道铁山郡东仓里的西海卫星发射场。20日至22日期间,曾有大批工程车辆进出西海卫星发射场,主要是向外运输刚被拆除下来的设备。朝方车辆没有加盖遮挡物,完全暴露在美国侦察卫星视野之下。韩国情报部门一名负责人同日表示,捕捉到了朝鲜拆除西海卫星发射场内大型塔机的迹象。


7月27日是朝鲜停战协定签署65周年,朝方原本期待在此时点由有关方联合发表终战宣言,然而什么事都没发生。7月底,朝鲜经韩国向美国归还了在朝鲜战争中阵亡的55具美军遗骸。


8月2日,特朗普在推特上发文感谢金正恩兑现承诺,归还55具美军士兵遗骸,并对金正恩的来信表示感谢,期待再次会面。白宫发言人桑德斯证实特朗普已给金正恩回信,但又说两位领导人暂无再次会面的安排。同日,蓬佩奥在出席东盟地区论坛期间表示,朝鲜违反联合国安理会决议,要实现朝鲜无核化依旧任重道远,维持外交和经济压力对最终实现完全可核查的朝鲜去核化是重要的。


8月3日经西方媒体披露的联合国安理会下设专家小组提交的报告指出,朝鲜并未停止核导开发计划,宁边核设施继续运转,5兆瓦反应堆也仍在运行中。报告还指朝鲜利用油轮非法转运石油产品、逃避制裁措施。


同日,美国常驻联合国代表团向联合国安理会根据1718决议设立的制裁朝鲜委员会提交旨在切断朝鲜“非法金融活动”的指定建议清单,同时宣称,美国的一贯立场非常明确,如果国际社会希望实现朝鲜最终、完全、可验证的去核化,那么支持该进程的最好方式是时刻不放松最大程度地实施现有制裁。


8月6日,朝鲜劳动党中央委员会机关报《劳动新闻》发表评论称平壤已经表现出了诚意,包括暂停核与导弹试验、拆除核武器工厂并归还美军士兵遗骸等,但华盛顿却与它做出的改善美朝双边关系承诺“背道而驰”。评论要求美国结束对朝制裁措施。


8月6日,联合国安理会1718委员会通过俄罗斯方面提出的动议,允许成员国以不违反已实施的制裁决议为前提,在可以详细描述有关物资去向和受益人的情况下,向朝鲜提供人道主义援助。


8月23日,美国国务卿蓬佩奥透露他很快将对朝鲜进行第四次访问。同日韩国《朝鲜时报》报道美方正要求朝方尽快提交核能力清单。但次日,特朗普突然在推特上宣布,他已指示蓬佩奥不要此时访朝,因为朝鲜半岛的无核化问题尚未取得“充分进展”(sufficient progress)。


目前的问题集中于两方面:第一,美方为朝鲜设定的去核弃导路线图提出了严苛的时间表,而去核在技术上极为复杂,朝方根本无法满足美方的要求。第二,朝鲜迫切需要美方在向朝提供安全保障和接触对朝制裁方面拿出具体善意,甚至为此在向美方提供的初期“路线图”里明显侧重照顾美方在弃导方面的关切,但美方并未明确自己将为朝鲜去核弃导提供何种补偿和回报的路径和步骤,与朝方坚持的“同步行动”原则相去甚远。


朝美首脑会晤后,金正恩的国内日程几乎被视察经济民生项目、指导生产经营活动占满,足迹遍布各道的电站、养鱼场、苗圃、造船厂、机械厂、酒店、休养所、海鲜酱厂、书包工厂等,总量超过30个。朝鲜也密集派出中央和地方级别的考察团来华学习各领域发展管理经验。


金正恩一系列视察地点中最引人注目的,是正进行国际旅游城市带开发的江原道元山地区,平安北道新道郡的黄金坪经济开发特区,新义州的鸭绿江经济开发区,有“朝鲜的阿尔卑斯山”美誉的两江道三池渊郡生态环境旅游地,咸镜北道的清津开发区、渔郎农业开发区、稳城岛屿旅游开发区。这些视察活动对内对外释放出坚定落实七大决议精神、集中精力发展经济的信号,勾勒出假定国际制裁解除后的朝鲜经济开发构想,同时也反映出金正恩希望自己的弃核姿态得到国际社会实质回馈的急迫心态和对经济成果萎靡不振的焦躁情绪。朝鲜军民也急切希望看到领导层力推的政策调整能够尽快取得缓解国际环境和促进经济、改善民生的实效。问题在于,朝鲜与美国的去核化谈判不取得突破,就一时难以打开局面。

 


伊朗核问题再近危机状态

继5月特朗普宣布退出伊朗核协议后,美国重启对伊制裁,第一阶段针对金融、金属、矿产、汽车等非能源领域的制裁于8月6日生效,下一轮针对与石油有关交易、港口运营商、能源、航运及造船业、外国金融机构与伊朗中央银行交易行为的措施将在11月实施。特朗普警告和伊朗保持贸易关系的国家称,“任何一个和伊朗做生意的国家将不能和美国保持生意关系”。


尽管针对美国的制裁,伊朗摆出包括加紧有限重启铀浓缩的准备工作在内的强硬姿态(据俄罗斯和伊朗媒体报道,伊朗已从俄罗斯取回第一批保管在那里的丰度20%的浓缩铀,还将从俄运回第二批浓缩铀),一些欧洲国家也表达了将同伊朗维持商贸关系的意向并积极寻求美国的“豁免”,伊朗市场仍做出恐慌性反应,里亚尔暴跌,国人争相囤积黄金、兑换美元,经济困难加剧,通货膨胀升级。8月中旬,法国道达尔石油公司正式退出在伊朗的能源项目,放弃开发伊朗南帕尔斯天然气田的计划。同样开始撤出伊朗市场的欧企还有航运巨头马士基、法国达飞海运集团、全球最大油轮运营商Torm AS、德国能源公司Wintershall  AG等。另外,作为伊朗第二大原油客户的印度可能将其从伊朗进口的原油削减一半,同时加大进口美国原油力度,以换取美方豁免。


与此同时,美国加强对伊朗的武力威吓,7月下旬派出三个航母作战群抵近海湾地区,以色列则亲自上阵积极配合美加强对伊朗在叙利亚军事渗透行为的封堵和打击。在另一条战线上,8月底开始,叙利亚政府军在俄罗斯特遣力量协助下,加紧筹划对反政府军最后的盘踞地伊德利布省发起总攻,俄罗斯出动34架飞机、包括2艘潜艇在内的26艘海军作战舰艇和船只,在地中海进行大规则军演,对阵姿态十分鲜明。


伊朗和中东局势重返危机边缘,大国博弈再度升级。


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