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研究报告
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盘古智库国际形势月报2018年12月(总第17期)





盘古智库

国际形势月报

2018年12月(总第17期)


2019年的世界:分化与忧患

中美关系进入“新常态”

2018年的朝鲜半岛核问题形势


执笔人:安刚 盘古智库高级研究员




2019年的世界:分化与忧患

2018年的世界,冷战后最为深刻的变化趋势以更多形式得到表现。


大国竞争重回历史舞台中心,拥抱进攻性现实主义的霸权守成国、固守地缘战略竞争思维的前霸权国和坚持自身发展道路的崛起强国之间的错综复杂关系成为统领新时期国际关系的主导性现象。美国调整了传统大国关系的优先排序,将与中国的战略竞争放在对俄战略博弈之前,摆出战略转向、全方位遏制中国崛起的架势。但由于敌意的历史积淀和国内政治等方面的原因,美国无法从美俄矛盾中抽离出来,必须在中东欧、中东一线继续缠斗。


在经历了冷战后20多年的全球化快速发展期后,全球贸易体系面临重构压力,美国从维护者变身裂解者。特朗普政府的“美国优先”政策在经济领域全面推行,一方面假公平贸易之名行贸易保护主义、经济民族主义之实,一方面借重谈双边贸易协定重修规则,组建核心贸易圈层,同时开始倒逼世界贸易组织进行符合美国价值取向的改革。


国际安全挑战更加复杂多样。各种传统形式的安全威胁和挑战形成新的关联性,非传统形势的安全挑战和威胁则不仅没有消除,而且潜伏下去酝酿再次爆发。网络、外空、深洋、极地空间的竞争与争夺继续暗中展开,相关国际合作意愿明显下滑,构建规则体系的工作进展缓慢。


万物互联、人工智能、数据应用等新技术的快速发展推动人类生产生活方式发生巨变,相应的规则和道德建设没有跟上,技术发展过度超前于智识积累的现状长远来看酝酿着巨大的军事、安全、政治和价值风险。


2018年,国内政治与国际政治的关联性更加直接、紧密。上世纪80年代美国哈佛大学学者罗伯特·普特南提出的“双层博弈”理论再度引起重视,这种理论把政治家作为主要的战略行为体,而政治家的战略就是同时对国际国内两个棋盘面临的约束和机遇进行“双面算计”。现时的政治家普遍选择首先练好内功、做好“家庭作业”,再徐谋长远。


2018年,不同国家社会各阶层的不确定感陡然上升,这是一个世界级的现象。人们的不确定感来自于对国家发展方向的惶惑和争议,来自于对政治问题经济化、经济问题政治化的恐惧,来自对景气终结、市场动荡、国际关系当中政治经济摩擦和军事安全风险外溢的焦虑和不安,来自于对变化降临的措手不及。人们意识到世界正在被重新定义,但对该如何重新定义世界缺乏清晰的判断和完整的思路。


2019年,世界将在更为沉重的分化压力中挣扎,这“分化”包括政治的分化、利益的分化、体系的分化、价值的分化,如得不到有效治理和应对,终将到来内因外因互动生成的国际秩序垮塌拐点。这里尤其需要关注的是美国国内政治生态的变异所将继续产生的外溢效应。年初新一届国会开始运作后,特朗普控制的白宫、民主党控制的众院和共和党控制的参院需要在艰难互动中磨出新的政治平衡。已无紧迫立法议程和重大立法可能的特朗普着眼2020年大选连任,将继续强调“美国优先”,全力捍卫经济刺激成果,并进一步突出外交议程,以固守基本盘。特朗普也将被更多司法纠纷所困扰,甚至被迫应对国会民主党团以干预司法为指控发起的弹劾程序,尽管弹劾不大可能成功。相对不利的政治氛围之下,特朗普会更加在意刺激经济成果,更加追求外交绩效,对外决策更加任性逞强,美国进一步从国际体系“常量”转为“变量”。


2019年,地缘战略竞争在亚欧大陆两端的复活与升级将继续演进。中东欧的势力范围争夺、叙利亚的“代理人战争”被冠以最初的“新冷战”之名,带着鲜明的冷战遗留,同时也反映了既有战略矛盾在全球化、多极化、“后反恐”背景下的新发展。目前,亚欧大陆西翼地缘战略矛盾比亚欧大陆东端地缘战略矛盾更加显性的态势正在改变,南海、东海和东印度洋的地缘政治较量呈后来居上之势,陆海两栖大国与海权大国的竞争渐趋表面化。不同国家的“印太战略”虽版本不同,具体内涵也仍在形成中,但不同力量将印度洋和太平洋两个地理概念相整合,在更宽广平台上运筹战略利益已是势之所趋。这背后是中美结构性矛盾作为“印太”关系重组驱动性内核的系统性存在。


近中期看,在亚欧大陆地缘战略竞争当中,中俄战略协作虽不断加强,但不会形成联盟态势,是居弱的一方;以美日印澳菱形合作为骨架的印太战略调整具有强化同盟准同盟协作的性质,并且脱离参与国国内政治和对外经济关系考量自行运作,是相对强势的一方。战略博弈风险集中在南海、台海两大问题上,南海主要是军事手段,台海主要是政治手段。中美皆有不能在亚太地区发生全面、正面冲突的底线意识,但也容许采取有限的试探对方底线的行为,更大的张力在加速积畜,中国谋求区域存在、近海控制和全球影响的海上战略能否与美国磨合出一个相对平衡的态势?


2019年,“波动”将是国际形势的主要特征。前三个月,可能会发生中美贸易谈判取得新进展、第二次朝美首脑会晤在美国举行等相对积极的事件,带动乐观情绪有所回弹。但进入第二季度,各条线索上的变因有较大可能交错发展,市场也将重新面临较多不确定因素。


变量之一是,中美贸易谈判如能达成阶段性成果,其后续落实情况将会怎样,特朗普政府会不会挑起新的事端,致使两国贸易摩擦在经过短暂“休兵”之后重燃战火,打打停停、停停打打,并给两国经济乃至全球产业链运作注入新的消极因素。在更广义层面上,中美经贸摩擦折射的是中美战略矛盾和价值分歧的深化以及在中美总体关系中位置的核心化,并且在中国与整个西方世界的关系当中得到体系,这种趋势在2019年当中有可能进一步加剧。


变量之二是,全球增长两大引擎中美两国各自的经济运势会不会呈现并行降速的局面。美国经济目前总体态势不错,市场在2018年下半年也经历了旨在避免过热的多轮自我调整,但能否走出赤字过高、债务过重的陷阱,人们仍持观望态度。


变量之三是,欧洲的“右化”趋势会不会攻克自由主义的最后堡垒,特别是在德国、法国,从而与特朗普、班农推动的“美国优先”“会师”,最终形成整个西方世界的全面右转,进一步恶化全球自由市场构建所需的政治环境。


变量之四是,乌克兰、叙利亚、伊朗核、朝鲜半岛核问题以及南海、台海局势会不会发生激剧事件,从而导致地区形势的恶化和大宗能源价格的波动


面对国际形势的急剧变化,特别是改革开放外部环境的更趋复杂险恶,我们需要的是坚定对和平与发展时代主题的判断,做好自己的事。如果我们以“不需要卷入一场冷战”为出发点,那么在某种程度上对外部世界的变化有所为有所不为、有所回应有所不回应就是必要的。我们既要对内理性,沿着法治、文明的道路坚持改革,锁定新方向扩大开放,避免外部压力内部化;也要对外理性,有允许中美关系凉一凉的耐心,利用这段时间完善对外政策的全球运作,加紧学习、实践如何做一个真正意义上的大国。


中美关系进入“新常态”

12月1日,在阿根廷布宜诺斯艾利斯G20峰会之后举行的中美元首晚餐会晤结束了,双方均宣布会晤取得成功。


双方决定停止升级关税等贸易限制措施,包括不再提高现在针对对方的关税税率,及不对其他商品出台新的加征关税措施。双方同意相互开放市场,在中国推进新一轮改革开放进程中使美方的合理关切得到逐步解决。双方工作团队将按照两国元首达成的原则共识,朝着取消所有加征关税的方向,加紧磋商,尽早达成具体协议。


两国元首同意,将推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。


在即将过去的2018年多数时间里,中美之间逐渐白热化的经贸摩擦不仅占据了两国关系的核心议程,而且对国际社会维护全球经济复苏与增长的信心构成严重打击。在中国经济增长放缓压力加大、美国经济也日益显示“预衰退”迹象的情况下,如此激烈的贸易摩擦长时间持续下去只会导致双输群伤。


在美国中期选举年,两国国内政治的因素深深卷入“贸易战”。在国际权力结构加速变迁之年,“贸易战”也不单是个领域性的问题,而是影响到中美两国对对方的战略判断,迅速向政治、军事、安全、人文等领域蔓延。中方怀疑美国加速调整对华战略,要全面压制中国崛起的势头;美国则指责中国借报复美国大豆种植者干涉美国内政。美国副总统彭斯10月9日在哈德逊学院的演讲将两国价值分歧推向高点。


贸易、台湾、南海、人权等各方面的消极事件叠加起来,把中美关系拖入1979年建交以来罕见的低谷。美国战略界已经形成共识,过去若干年的接触融入没有起到改变中国的预期效果,反而将中国培养成最主要的竞争对手,到了必须从根本上调整对华政策的时候,但如何调整仍需走一步看一步。中国战略界一段时间来的讨论焦点则是,如果美国对华政策发生全面遏制中国的转型,中国需要在战略上作何回应?中国自身的改革发展方略需要进行怎样的调整?


即便在布宜诺斯艾利斯会晤成功举行的情况下,处理中美关系所依赖的“路径”已被改变,竞争与合作并存、竞争大于合作的中美关系“新常态”恐怕是双方乃至国际社会不得不接受的现实趋势。“新常态”的具体表现复杂多样,虽然领域合作会继续开展,但也将面对一些“今不如昔”的现象,包括:中美相互民意的情绪化和舆论的不友善,国内政治对外交决策影响的“锁定效应”,经贸摩擦的持续化,政治和人文关系的疏离化,海上军事较量的显性化,以及国际秩序塑造力、影响力之争的表面化。如今,中美“科技冷战”可能已经揭幕,西太平洋-东印度洋海上更加激烈的地缘较量也正加紧酝酿,双边关系中一些过去不曾想象的事情也会不断发生,比如收紧签证、制裁重要机构和个人、售台武器常规化,等等。


今天的美国已非冷战刚刚结束时那个独步天下、气势如虹的美国,今天的中国和世界同中美建交时相比也发生了巨大的变化。内外因皆变,今天的中美关系不可能按照过去40年的规律刻板复制自己,中美关系的基础、性质内涵和状态不可能恒定不变。


美国建制派严重误读中国外交风格和布局的调整,认为中国是要另起炉灶逐步削弱、排挤美国的领导作用,中美在国际舞台上的竞争本质是西方民主政治圈与中俄共同领导的威权国家阵营之间的竞争,是两种价值体系的冲突。特朗普挑起体系混乱,不仅是在重塑国际规则的标准,也是在逼迫盟友站队,包括与盟友重新谈判已达成的自贸协定,非此即彼。特朗普政府已经发出调整对华政策的明确信号,针对中国的重新布局也在加紧进行,中美关系还将在下行通道艰难穿行。


但中美双方都知道,两国各自体量过于巨大,利益交融过于深厚,彼此关系的变动影响深远,即使结构性矛盾无法调和,更强烈度更广范畴的竞争不可避免,也不能发生全面对抗和正面冲突,必须对分歧进行管控,同时在可合作的领域坚持合作。这不仅是美好的愿景,也是现实的选择,但面临较多不确定风险,结果如何有待时间检验。


在纪念中美建交40周年之际,与回顾历史同样重要的是根据新的现实规划未来。有必要顺应中美力量对比和各自国际地位发生的重要变化,以中美关系的“新范式”应对中美关系的“新常态”。而这,需要在国内、双边、全球三个范畴和意识、行为两个层面上同步构建,塑造某种常态可期可预见、意外可控可掌握的良性“竞合”关系。


中美元首在阿根廷二十国集团峰会期间举行的会晤商定,要在互惠互利基础上拓展合作,在相互尊重基础上管控分歧,共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。这或许正是“新范式”的要义所在,也说明“新范式”已是呼之欲出。

 

2018年的朝鲜半岛核问题形势


2018年,在朝韩“自主驱动”下,相关各方迅速形成共振,朝鲜半岛局势发生转折,从延续多年的螺旋向下、在战争边缘徘徊,重回缓和向好轨道。6月朝美新加坡峰会签署联合声明,明确了互不侵犯和改善关系的方向,重启了寻求无核化、关系正常化以及建立半岛和平机制的进程。


现在主导形势变化的是朝美无核化谈判。为筹备新加坡峰会,朝美双方交换了初期“路线图”:朝深切担忧如其真的全部放弃核导能力,美会把朝变成“利比亚第二”,因而坚持“分阶段、同步走”,也即朝拆除多少核导设施,美就要保证相应的安全承诺、国际援助和补偿及时到位,现有国际制裁逐步放宽。美则担心朝再施缓兵之计蓄谋实现核导技术最后突破,要求朝在规定时限内(2020年,也即特朗普谋求连任之年)采取高水平、足以取信的初期弃核措施,之后再考虑给予安全保障、组织经济援助等事宜。


朝美无核化谈判走了“先易后难”路径,也即由首脑会晤制定原则大框架,并未解决双方根本关切,这就注定了新加坡峰会的后续落实工作无法在短期内取得显著进展,全年的朝鲜半岛形势呈现“先扬后抑”曲线。尽管朝鲜通过金正恩再次致函特朗普重申无核化意志、关闭丰溪里核试验场、拆毁西海卫星发射基地、送回朝鲜战争期间美军阵亡人员遗骸等措施显示姿态,但仍不足以撬动美立场发生实质松动。文在寅4月27日在板门店第二次会晤金正恩后向记者透露的信息反映了朝核僵局的实质,他说:“金正恩想弄清楚的是,能否相信美国会在无核化实现后结束敌对政策,保障朝鲜的体制安全”。


目前,朝美后续谈判的主要分歧点在于:


第一,双方对何为“无核化”有着各自解释。朝方寻求的是半岛乃至整个东北亚的无核化,既明确自身无核化义务,也要求美国公开并裁撤其在韩国部署的战术核武器,彻底压制韩国、日本的拥核企图,甚至将东北亚建成无核区。而美方心目中的“无核化”就是“朝鲜的弃核”“朝鲜的无核化”。


第二,双方谈判目标的技术前提存在根本性的逻辑冲突。朝鲜迫切需要美方在向朝提供安全保障和解除对朝制裁方面拿出具体诚意,为此甚至在自己的初期“路线图”里明显侧重照顾美方在远程洲际弹道导弹方面的关切。美国则坚持朝须以全面、彻底、可核查、不可逆方式放弃并交出核导计划及其发展成果和潜力,同时拒不明确自己将为朝去核弃导提供补偿和回报的步骤。


第三,双方在弃核操作流程上存在不同理解。朝方坚持无核化与提供安全保障同步走。美国则仍指望以“利比亚模式”清除朝鲜的核武器,为此坚持2020年的“最后期限”,坚持就朝鲜核材料与核试验设备的处理、远程导弹发射设施的拆除、科研人员的安置去向等诸多棘手问题提出具体要求,坚持待朝“一揽子”弃核后再谈援助。即便朝鲜接受这样的路径,由于拆卸和运出核能力的高度复杂性,也根本无法在短时间内从技术层面满足美方的严苛要求。


随着时间推移,面对朝美谈判僵局,朝鲜党内出现了质疑“我们调整了政策,制裁为何还不解除,调整的实际效果在哪里”的情绪。韩国政府也心急如焚,因为文在寅为推行“新阳光政策”押上了全部政治信誉。尽管经过年初以来的密集协调,韩已部分接受“阶段性弃核”理念,朝韩暂结“攻守同盟”,但朝核问题的最终进展仍主要取决于朝美所能达成的妥协,朝鲜将来重返国际核不扩散体制、走出联合国安理会制裁并与直接相关方建立和平机制也主要仰赖大国协调,韩方居中协调的空间越来越小,朝韩共识所能撬动的杠杆已相当有限。11月底,朝韩决定推迟金正恩年底访韩的计划。


与此同时,美朝韩国内均存在牵制、干扰、破坏新加坡峰会共识的因素。美国舆论和军情界从未停止散播朝仍在偷偷研发核导能力的信息,最新一起是11月战略与国际问题研究中心(CSIS)“超越平行线”项目发布报告称,朝虽拆除了一个发射基地,但仍在16个隐秘地点持续研发导弹。针对国内各界对朝弃核诚意的怀疑,特朗普内心未必不是这么想,但又不愿自己的政治、外交议程设置被打乱,所以,CSIS报告一出台,特朗普立即发推斥为“假消息”。


朝美无核化谈判进展缓慢,双方立场分歧并非唯一原因。2018年是美中期选举年,特朗普政府和共和党忙于国内事务,且特朗普本人亦要为2020年连选连任留“戏码”,有意拖慢了美朝谈判节奏。此外,中美贸易摩擦激烈,为最大限度压缩中方利用朝核问题牵制美贸易战术的空间,特朗普政府调整了亚太议程优先排序,先集中精力处理对华贸易争端,再处理朝核问题。急于求成的朝方则继续向美方示好,没有在美国中选的最关键阶段挑事,同时试图把谈判焦点引向签署终战协定。7月27日是朝鲜停战协定签署65周年,朝方原本期待在此时点由有关方联合发表终战宣言,然而什么事情都没有发生。10月7日美国国务卿蓬佩奧第四次访朝,金正恩同意尽快举行第二次朝美峰会,同时表示愿永久拆除宁边核设施,以换取美国采取对应措施,比如发表终战宣言。


多方消息显示,第二次“金特会”将于2019年元月或二月在美国举行。目前看,特朗普还是希望谈出成果青史留名的,朝鲜集中精力发展经济和解决自身合理安全关切的意志也是值得相信和尊重的。只要金正恩决定赴会,就不可能在国际社会瞩目之下无功而返,届时不排除朝宣布关闭更多核导设施来换得美签署具有承认朝政权性质和明确建交意向的书面文件,双方并就结束半岛战争状态达成某种“路线图”性质的共识。


但是,已被鹰派主导的特朗普小圈子只希望看到朝鲜在弃核方面屈服,没有多少缔造半岛持久和平的战略意愿。更何况,特朗普的决策相当情绪化,身边缺乏谙熟朝核问题历史和军控裁军事务的高级官员和专业谈判人员。所以人们看到,最近美方在高调宣扬第二次“金特会”已开始筹备的同时,也开始释放无核化谈判将长期化的信号。9月26日,特朗普在纽约联合国总部举行的记者会上表示,我们不是在进行时间游戏,无论是需要两年、三年还是五个月都无所谓,重要的是朝鲜不再进行核导试验。11月7日,特朗普在中选之后的首次白宫记者会上七次强调“美国没什么可着急的”,解决朝核问题“可能需要25年”。11月19日,彭斯副总统在亚太经合组织领导人非正式会议工商领袖峰会上演讲时把朝鲜称作“印太地区的最大威胁”,但又说美国正为特朗普同金正恩的又一次峰会做准备,“必须保持警醒和决心,以实现终极的、完全可核实的朝鲜无核化”。


朝美谈判可能有三种前景。1、彻底实现无核化,半岛签署和平协定,有关各方关系实现正常化。这是最理想的结果,难度也最大。2、美国承认朝鲜拥核,仅限制其发展洲际导弹。值得注意的是,美国内部持这种主张的声音在增多。3、陷入长期僵局,而这又可能导出三种结果:一是朝继续冻结核导试验,然后进入漫长拖延期,但从朝鲜刚烈的体制特点和民族性格看,这样的结果恐怕不大可能出现;二是朝重启核导试验,美对朝动武;三是美国扩大在东北亚的战略存在,进而导致以中朝俄为一方、美日韩为另一方的竞争成型并升级。


在展示各自积极意图和目标的可视度和可信性方面,朝美均需突破自身国内政治约束和战略思维定式,再向前迈一步。与此同时,还要推动围绕东北亚国际体系的结构性变化进一步形成有利的整体氛围,超越“集体安全”观念的束缚,将半岛无核化与半岛停和机制转换进程统筹结合起来,以一揽子方式真正结束半岛对峙和战争状态,寻求共同安全。


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