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盘古观察
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张蕴岭|中国对外关系40年:回顾与展望




 

中国决定实施改革开放政策,是一场大变革。中国之所以成功,得益于指导思想的转变、经济体制的转变和对外政策的转变。中国对外关系发展的重要经验是,始终坚持改革开放不动摇,坚持发展是硬道理,坚持走和平发展的道路,积极有为,发挥新型大国的建设性作用。如今,中国是世界第二大经济体,不仅是原有国际经济机制越来越重要的参与者,而且是新机制的倡议者和引领者,中国在世界市场开放、世界经济发展以及地区和国际事务中发挥的作用大大增强。未来的几十年,中国进入中国特色社会主义建设新时代,是中国进一步发生深刻变化、取得更为辉煌成就的时期,其中对外关系的变化和成就会更为引人注目。中国现代化的路还很长,到实现中华民族复兴之梦,真正建成现代化社会主义强国还需要几十年的时间。其中,既有来自内部的挑战,也有来自外部的挑战。在对外关系方面,最严峻的挑战是如何发挥新型大国作用,在稳定和平的环境中推动新型国家关系与国际秩序的建设,推动人类命运共同体建设不断取得进步。

本文来源于文章来源于《世界经济与政治》2018年第1期作者系盘古智库顾问委员会高级顾问、中国社会科学院国际研究学部主任张蕴岭。



一、引言


1978年,中国决定实施改革开放政策,这无疑是一场大变革。迄今,改革开放走过了40个年头,取得的成就不仅出乎中国人自己的预想,也令世界震惊。在短短几十年的时间里,中国摆脱了贫穷,进入中等偏上收入国家行列,经济总量居世界第二,对外贸易、外汇储备、制造业规模均列世界第一。这不能不说是奇迹。


中国之所以成功,得益于实现了三个重要转变。一是政策指导思想的转变——转向以经济建设为中心;二是根本经济体制的转变——转向社会主义市场经济体制;三是对外政策定位的转变——转向开拓和平发展的外部环境。


指导思想的转变是根本。从“文化大革命”结束到1978年年底的十一届三中全会以前,中国仍没有从“文革”的漩涡中摆脱出来,国内政治仍是以阶级斗争为纲,延续无产阶级专政下的继续革命,对外政策仍深陷在与苏联的对抗之中,动员资源,准备与苏联打仗,内斗与外患让中国经济陷入“破产边缘”。从这个角度说,把工作的重点转向以经济建设为中心既是自身生存发展的现实需要,也是对未来发展的一种长远布局。当然,在与苏联严重对抗的情况下,转向以经济建设为中心也是基于对形势大局的判断。即大战一时打不起来,可以集中精力发展经济,这不但是一个具有战略胆识的判断,也是一种长期战略的设计。


经济体制转变是基础。此前,中国实行的是计划经济,而计划经济体制被认为是社会主义的基本特征。在计划经济体制下,没有商品交换,农村实行的是“一大二公”的人民公社制度。建立社会主义市场经济体制,首先破除了社会主义与市场经济不兼容的传统认知,把构建市场经济运行体系作为改革的方向与目标。搞市场经济就要发展商品经济,让市场发展起来,对内这是推动经济体制的根本性改革,对外则是构建与世界市场联系的机制,大力发展对外贸易和吸收外来投资,加入国际生产分工体系。经济体制的转变和扩大对外开放是推动中国经济实现快速增长的决定性因素。


对外开放具有双重含义:一是解决“当务之急”,即为经济发展进行融资、创建平台和为商品寻求外部市场。当时的中国要发展经济,没有资金和技术,主要是靠大力吸引境外资本进来投资,政府为外资提供政策优惠,包括创建先行开放和提供优惠待遇的经济特区、出口加工区等,发展两头在外的加工业。而开拓外部市场主要是为加工产品找出路,通过出口赚取外汇。二是转变发展理念,不再坚守自力更生的封闭型思维方式,而是通过对外开放加入国际生产分工体系和世界市场体系,利用内外两个资源、两个市场加快发展自己,实行开放发展的政策和建立开放发展的经济体制。应该说,实施开放发展战略是中国决策者的一个重大认识转变,对中国的发展具有重大和长远的意义。


经济上的对外开放必然对中国的对外关系产生重要影响。实施改革开放需要良好的外部环境,这不仅是减轻外部压力的需要,也是开拓国际市场和构建新的对外关系的需要。改革开放后,中国从以中苏对抗为中心的战略定位中摆脱出来,大力改善与其他国家特别是美国和其他西方国家的关系,抓住和平与发展这两大主题,开展全方位外交。由此,中国发展的外部环境得到重大改观。以此为基础,中国通过创造性地构建基于合作的伙伴关系,积极参与和推动全球和地区合作平台与机制建设,主动地创建有利于发展的和平与合作环境,并且在其中发挥积极的作用。


二、对外关系的重大转变


回顾和总结改革开放以来的对外关系,我们可以从三个层面来展开:一是中国对外经济关系的发展变化;二是中国对外政治安全关系的发展变化;三是中国国际地位和作用的发展变化。这三个方面紧密联系,互为因果,但也各有特征,具有不同的结构、程式和含义。


中国实施的对外开放主要是经济的对外开放,即向外打开国内市场,利用国际市场,发展对外贸易,吸引外来资金和技术,加快自身的经济发展。进一步而言,则包括参与国际生产分工,参与国际经济机制和在国际经济关系与体系的构建中发挥应有的作用。开始实施改革开放时,中国发展的瓶颈是缺资金、缺技术、缺市场,但中国拥有丰富的劳动力资源、土地资源和强政府。因此,对外开放的首要目标是弥补发展短板,发挥自身优势,摆脱贫穷落后,实现经济的快速发展。应该说,中国通过政府主导,创建沿海经济开发区、经济特区、出口加工区,大力引进外资,发展加工制造业,实现设定目标,即外资投资中心和加工制造中心,最终成为对外贸易大国和经济增长最快的国家。


中国通过引进外资、发展加工出口产业,培训了大量拥有技能的劳工队伍和管理人员,学会了现代企业经营管理方法,开拓了国际市场空间。中国企业通过在国际市场上打拼,参与国际生产分工,进而提升了参与竞争的能力。因此,参与国际市场竞争,既是学习过程,也是培育过程,中国的研发和制造能力也在实际的参与过程中得到培育,从而为实现由加工制造到创造制造的转变奠定了基础。


更为重要的是,中国经济的快速发展是在开放的基础上,通过参与国际分工、融入国际市场实现的。因此,中国的经济从结构和运行上都与世界经济生成越来越密切的关系,成为世界市场和经济运行体系的有机组成部分。而且,随着经济总量的增长,中国成为世界经济中越来越重要的组成部分,对世界经济的发展发挥着越来越大的影响。中国不仅是原有国际经济机制越来越重要的参与者,而且是新机制的倡议者和引领者,在世界最大和最有活力的大公司群体中,有越来越多的中国企业,在越来越多的领域成为开拓者和引领者。


中国对外关系的最大成就是逐步实现由被动向主动的转变,国家间关系得到全方位发展,政治与安全环境得到根本性改观,中国在地区和国际事务中发挥的作用大大增强。在开始实施改革开放时,中国与许多国家的关系还处于非正常状态:一是与苏联处于紧张的对抗,与同苏联关系密切的一批国家的关系都不正常;二是与美国未建立正式外交关系,与一些同美国关系密切的国家关系不正常或者没有正式外交关系。因此,扩大国家间关系正常化,是中国创建改革开放外部环境的必要之举。中国通过艰苦的谈判与美国建立了外交关系,接着与泰国、马来西亚、菲律宾等国建立外交关系。冷战结束以苏联解体为标志,中国迅速与俄罗斯和从苏联独立出来的新生国家建立了外交关系,与越南、老挝、柬埔寨、印度尼西亚关系正常化并与韩国建交。至此,中国实现了与所有西方国家特别是周边国家的关系正常化。尽管关系正常化并不能解决国家关系中的所有问题,但毕竟为中国与其他国家发展关系,特别是处理相互间的问题、解决争端和应对突发事件提供了正常的环境和协商与合作机会。


在实现国家关系正常化的基础上,中国主动推动历史遗留的边界争端谈判,先后与曾为此发生冲突和战争的俄罗斯和越南签署了陆地边界划定协议,与印度就稳定边界局势、开展划界谈判达成基本共识。对于海上和岛屿争端,中国提出了搁置争议的原则倡议,不过,由于海上问题具有很强的敏感性且化解难度更大,不仅搁置困难,而且不时成为热点,成为发生争端和冲突的因素。


应该说,随着国家综合实力的提升,中国被侵略的危险已成为历史,主要的安全威胁来自大国战略博弈,海上争端冲突,近邻地区可能的生乱、生战以及非传统安全领域发生的突发事件。中国选择走和平发展的道路,做新型大国,不称霸、不扩张,构建不冲突、不对抗、合作共赢的新型大国关系,推动基于协商合作、共同安全的新安全机制建设。由此,尽管存在诸多矛盾和问题,但总的来说,中国发展的外部环境得到了根本性的改观。


随着中国综合实力的提升,中国的国际地位发生了重要的转变,成为立于世界前列的大国。这样,中国的利益、中国的关注、中国的意见、中国的主张、中国的倡议、中国的方案和中国的行动等受到国际社会的重视,对国际事态的发展和走向产生越来越大的影响。当初,中国申请恢复在关税贸易总协定(GATT)的席位和加入世界贸易组织(WTO)经历了艰难的历程,既有自身开放能力的原因,也有外部限制的因素。当时,有外部施压、让中国多让步的问题,也有自身担心过快开放市场造成冲击的问题。其实,对外开放是个双向通道,一是让人家进来,二是自己走出去。让人家进来,就有对外来产品和投资占领市场的担心。国内对外资控制中国市场的议论一直不断,比如,在中国加入WTO之时,国内充斥关于外国产品会冲击国内市场的警告,结果是中国利用获得外部市场的机会,实现了对外贸易的飞跃,成为世界最大贸易国。当年,中国申请加入亚太经济与合作组织(APEC),也经历了不少的曲折;如今,中国成为积极参与区域合作、主动推动构建区域合作机制和组织并在其中发挥引领作用的国家。当前,面对逆全球化潮流涌动,中国成为维护和推动多边贸易开放体系的中坚力量。同时,中国提出“一带一路”倡议,推动亚洲基础设施投资银行、金砖国家新发展银行等的成立,得到众多国家的支持,以共商、共建、共享为原则的新型发展合作模式成为新的国际共识。


在国际政治和安全领域,冷战结束后,美国大力推行西方价值观,甚至以军事手段干预和改变别国政治制度,利用人权问题向中国施压。在此情况下,中国一则旗帜鲜明地反对强权干预、反对动用武力,二则积极支持联合国在维护和平方面发挥更大的作用。针对一些地区和国家出现的动荡或者冲突,中国积极参与联合国领导下的维和行动,如今成为派遣国际维和部队人数最多的国家。中国地位和作用变化的例子可以列出一个长单,它表明,中国在提升包括军事力量在内的综合能力以维护自身安全的同时,决意承担更大的国际责任,维护世界的和平与安全。中国通过自身的积极参与和承担责任逐步重新回到国际舞台的中央,这种转变不仅对中国本身的发展,也对地区和世界带来重大的影响。


值得重视的是中国的影响力不仅体现在具体的行为上,同时也体现在思想、文化上。中国发展的成功,让诸如“北京共识”“中国道路”“中国经验”等在世界范围内产生了巨大影响,中国提出的“新安全观”“合作共赢”“和谐世界”“人类命运共同体”等思想越来越成为具有世界意义的重要共识。这无疑是中国对外关系中最具深远意义的变化。

三、对外经济关系的变革


回顾中国改革开放40年的对外关系,变化最大的是中国的对外经济关系,主要体现在中国的对外经济体制、中国的对外贸易和投资以及中国在世界经济中的地位与作用上。


中国对外经济关系最大的变化是什么?应该说,首推经济体制的变化。对外开放,首先是自己市场的开放,实施开放发展的政策。中国在开放市场方面采取了一系列重要的措施。比如,主动降低关税和非关税壁垒,建立先行开放的经济开发区、经济特区、自由贸易区,对外来投资提供特别优惠政策等;申请加入WTO,逐步建立与多边开放体系相对接的国内市场开放体系;积极主动构建自由贸易区,把推动自贸区建设作为大战略等。重要的是在开放环境下,通过贸易、投资、金融和人员流动,中国经济与世界经济建立起越来越紧密的联系,在运行上形成越来越密切的联动,在政策法规和经济管理上越来越与世界经济体系对接协调。由此,中国经济的体制具有越来越强的国际性特征。应该说,在改革开放的前期阶段,主要是外部机制推动中国经济体制的改变,逼迫中国经济体制与外部接轨。如今这个过程还在延续,但是,随着中国经济在世界经济中地位的提高,对世界经济运行产生的影响越来越大。中国国内经济政策、体制和结构调整与变化对外部的影响也不断提升,外部与中国经济的对接性增强。中国基于自身发展的经验所提出的意见、倡议与行动议程也越来越具有影响力,在很多情况下,促使其他国家与中国进行对接。如今,中国经济与外部经济在体制双向对接、政策法规相互协调和运行的互动都变得非常明显。


不过,中国的市场经济体制建设还在行进之中,作为发展中国家,其现代经济体制的构建还存在很多难点。中国地域广阔,各地区发展的水平差别很大。市场的开放、对国际市场的参与和利用以及体制的建设都难以实现同步,特别在构建高度开放与高效的市场经济体制方面,只能先试点、后推广,先较为发达的地区、后欠发达的地区。比如,在新的时期,中国政府决定先在上海等7个地方建立符合高标准开放的可复制的自贸试验区,在与他国构建自贸区时,中国采取了比较稳妥和务实的方式,实行有序、渐进的方式,特别在与发达国家构建自贸区时,也是尽可能争取较长的过渡期。在与东盟国家构建自贸区时,创造了“早期收获”、分步谈判(货物贸易协定—服务贸易协定—投资协定分步谈判)和差别对待(对东盟欠发达国家成员给予较长的开放过渡期安排)以及渐进升级(谈判升级版协定)的“发展中方式”。迄今,中国仍在与美国和欧盟进行投资协定谈判,达成协议的难度不小,但相信好事多磨。


当然,构建开放的经济体制,并非意味着市场的完全开放。没有市场保护的经济体制并不现实,市场自由主义者所主张的没有任何限制和干预的“最好的”市场也不存在。全球化发展的现实表明,市场开放也会产生问题,包括市场失衡、产业空心化、区域发展不平衡、结构性失业等。这既需要政府强有力的市场平衡政策、产业支持政策、区域发展政策、就业创造政策等,也需要在市场开放步骤上的有序性和渐进性。开放经济体制的根本特征是开放框架、政策和规制对接、相互承认标准和便利化措施等。从原则上说,普惠和非歧视性的多边开放体系提供了最好的安排,而双边或者诸边开放对非成员是歧视性的,要与多边规则一致才可以维护世界市场的总体开放架构。


当前,贸易保护主义上升,其中主要的原因是经济增长放慢,但也与市场开放管理缺失所产生的诸多失衡有关。作为发展中大国,中国需要开放的国际市场环境,在此情况下,中国应继续深化开放,构建更加完善的开放经济体制。同时,与其他国家一道,反对贸易保护主义,维护世界经济的开放体系。


改革开放以来,中国对外经济关系变化最大的是对外贸易的发展。中国由一个对外贸易小国成为一个进出口总量居世界首位的国际贸易大国,其变化是惊人的。


中国对外贸易的发展首先体现在量的增长。1978年,中国的进出口总量只有206亿美元,而到2016年已经达到3.7万亿美元。中国对外贸易高速增长的“秘诀”可以归纳为:(1)借船出海,优先发展加工出口产业。在国内市场需求很小、市场机制不健全的情况下,建立沿海出口加工区,实行“两头在外”的出口导向政策,吸引境外资本投资。(2)利用廉价劳动力、土地供给和政府优惠政策的比较优势,营造特殊竞争环境,发展规模经济。(3)通过“三来一补”“来料加工”“贴牌生产”等方式直接嵌入国际分工产业链,形成加工生产中心。(4)利用日本、“四小龙”产业升级所提供的产业转移机会,发展接替型加工产业,逐步成为面向世界的加工出口中心。尽管此前中国的台湾、香港地区和韩国都走过这条“捷径”,但是,它们都没有中国大陆这样的特殊比较优势和规模效应。


当然,这样的“搬来主义”方式也带来很多问题,其中最大的问题是污染转移。落后的加工工序造成了水、空气、土壤的严重污染,且随着对外贸易规模的迅速扩大,污染不断加剧,一些地区已经难以承受。同时,规模扩张的加工出口也阻碍了技术升级和劳动力技能的提高,加工出口产品长期处于低端水平,当更低成本国家加入加工出口序列时(如越南、印度等国家),中国的出口竞争力就大幅度降低了,从而导致企业破产倒闭,外资撤走。


尽管中国经济的发展基于国内和国外两个市场、两种资源,但改革开放后经济的快速起飞主要得益于外来投资和以此为基础建立的出口加工产业群,形成了对外贸易驱动的结构。由于外向型产业成为增长最快的部分,因此,对外贸易的快速增长成为拉动整个经济增长的主导因素。从这个角度来说,中国经济具有鲜明的外向型特征,特别是沿海地区的外向型特征更为突出。


中国经济增长高度依赖出口拉动是不可持续的,因为随着经济的发展,中国自身的低成本加工制造竞争优势逐渐丧失,低端产业必然向其他低成本国家转移。同时,生产要素过度向出口部门集聚,尤其是向低端加工业和沿海地区流动,导致经济增长的结构性失衡,一方面抑制了创新产业的发展,另一方面也加剧了地区发展的不平衡。因此,推动经济结构的调整,创新驱动和内需拉动的结构转型是中国经济在新发展时期的内在需求。


2000年以后,中国的对外贸易在经济中占比过大,甚至一度飙升到近70%。尽管目前有较大幅度回落,但仍然偏高。从全球角度看,由于内部市场有限,一些对外贸易比重很高的国家大都规模较小。因此,经济的发展高度依赖外部市场。中国经济的对外依存度高的主要原因是结构性的:一是经济高增长与加工出口型产业扩张形成相互助力的动力机制,资本投入增多,产能扩张加速,加上外部市场环境宽松,让加工制造业呈现虚高繁荣;二是地方政府拉动经济增长的政策激励,让投资扩张有很高的预期。由此,导致低端加工出口过度膨胀。由于资源向低端产业集聚,使得研发和创新产业部门的发展受到挤压,造成无论是外部市场环境变化(需求减少,或者竞争优势降低),还是内部市场环境转变(去产能调整,环境治理),原有的结构都必须改变,但要付出更为痛苦的代价。由中国制造到中国创造的转型需要很长时间,需要“脱胎换骨”。已经开始的转型进程不仅具有内部转变贸易结构,降低出口导向的动能,也促使企业走出去,到外部市场构建产业链,发展当地制造产业,让中国经济以更深的方式与外部联系,使中国企业转换身份,由参与产业链到构建产业链。


在巨变的对外经济关系中,中国在世界的地位快速提升是最令人瞩目的。改革开放初期,中国的经济总量很小,以至于邓小平说面临被“开除球籍”的危险。2010年,中国以国内生产总值(GDP)衡量的经济总量跃居世界第二,拥有最大的实体经济规模和外汇储备额,200多种工业产品的生产量居世界第一位。在有些重要领域,如钢铁、水泥等,产量甚至占到世界总产量的一半。2010年,按美元计算的GDP总值,中国超过日本不多;但到2016年,已经是日本的2.5倍。据预测,到2040年或更早,中国的经济总量有望超过美国,跃居世界第一。这将是一个历史性的转变,经过百年努力,中国经济将重新走上世界之巅。


中国经济总量的增长不仅与对外联系的扩大呈正相关,而且与对世界经济的影响成正比。其影响力主要体现在:(1)中国经济成为拉动世界经济增长的主动力,一些年份甚至是全球经济新增量的一半。当然,中国经济增长速度放慢也对世界经济增长产生很大影响,不过,即便如今进入新常态,还是能保持中高速增长。因此,中国经济对世界经济的贡献仍然至关重要,尤其在大多数国家的经济处于缓慢增长的时期。(2)中国的需求变动对世界市场的影响凸显,因为中国经济的快速增长是与对外部资源需求的增长成正比的,特别是对原材料、能源的需求加速增长,对外部市场的影响最为强烈,是拉动世界能源、资源价格上涨的主要因素。而由于结构调整原因,中国的需求大幅下降时,世界市场能源与资源产品的价格则大幅度下降。(3)中国公司通过贸易、投资和其他经营活动扩大在国外市场的影响力。在世界500强大公司中,出现越来越多的中国公司,有些还位居前列,如华为、阿里巴巴等新技术公司,业务扩及世界各地。(4)随着收入的提高,中国人开始走向世界,出国学习、到国外投资的人越来越多,特别是中国出境旅游的人数出现爆发式增长,吸引中国游客成为拉动当地经济发展的重要举措。2016年,中国出境游的人(次)数超过1.22亿,在国外开支超过1000亿美元。今后的规模还会增大,这种规模效应非其他国家可比。


当然,尽管中国的经济总量获得大幅度提升,但由于巨大的人口规模,人均水平还不高,处在世界平均水平的中下位。因此,全面提高人均福利的路还很长。即便GDP总量跃居世界第一,人均排位还在中等水平。就经济发展的综合水平而言,“发展中”的特征还很突出,与发达国家的差距还很大。引进投资和低端出口拉动经济增长遗留下的诸多问题,如环境、技术水平、产业结构等,都需要花大气力和需要较长时间来解决。按照设想,到21世纪中期,中国才可达到中等发达国家水平,即便此后,提升现代化水平的任务也还很艰巨。对此,需要有一个清醒的认识。


中国的对外开放是以加入现有国际经济体系、参与现有国际生产分工、利用国际市场和国际资源为基础的。因此,中国经济越发展,其对外经济关系与现有的国际经济体系,国际生产链和与国际市场的联系就越紧密。作为一个发展中国家,中国的加入、参与和利用进程还要继续下去,还会不断深化。从这个角度来认识,中国不会像一些人担心的那样,一旦经济发展起来,就会另起炉灶,破坏现有的经济体系和机制。


当然,第二次世界大战后建立的国际经济体系既有不合理性(发达国家特别是美国垄断),也有不适应性(发展中国家群体崛起)。因此,需要调整和改革。中国作为世界第二大经济体和最大的发展中国家,无论是从其本身的利益,还是从世界整体发展而言,都是推进现有国际经济体系和机制调整与改革的积极倡导者和实践者,构建更加合理的国际经济体系和秩序是理所应当的。笔者曾经把中国的这种作用形象地描述为“修庙、建庙、不拆庙”,即中国推动对现有国际经济体系的调整改革,推动构建适应新发展和需求的新机制,不做现有国际经济体系的破坏者。


在现实的发展中,我们看到,中国一方面积极参与现有的国际经济机构,如国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等;另一方面大力推动它们的调整改革,特别是增加发展中国家的权重和高层任职。面对反全球化和贸易保护主义浪潮,中国利用各种机会、平台支持全球化大趋势,支持开放发展的方向。中国积极参与全球治理的G20机制,承办杭州峰会,推动联合国制定的2030发展议程。在世界经济进入低增长“平庸期”的当口,提出基于新型发展合作的“一带一路”倡议,牵头建立解决发展融资困境的亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行,设立丝路基金等。同时,通过积极推动中非合作、中拉合作、中国—东盟合作、东亚合作等,务实推动地区和世界经济的发展,通过增加开发援助,改善发展中国家的综合发展环境。


作为一个大国,尽管仍处在发展中阶段,中国在各个方面积极作为的作用是显而易见的。中国作为世界经济中越来越重要的部分,影响力自然也会不断增大。但是,与美国二战后构建由其主导的国际经济机制不同,中国是在不断加深融入的基础上得到发展提升的。因此,不可能也没有必要构建仅仅利己的新体系。就像“一带一路”倡议,由中国提出并且大力推动,其所遵循的是共同参与、共同建设、共享成果的新发展合作原则,是一种开放的合作平台,并非排他性的,无论是规划还是建设,都不是中国一家说了算。更为重要的是,中国以新的理念推动世界的发展,即构建和平发展、互利共赢的人类命运共同体,推动构建更加合理的国际经济秩序,这既是理想,也是努力的方向,更需要各国的共识和努力。


当然,就中国本身的发展而言,实现发展方式的转变是重中之重和当务之急。大国经济实现转型是很不容易的,既需要国内的正确对策,也需要国外的创新环境。从发展的阶段看,中国正在进入跨越“中等收入陷阱”的关键期。从世界发展的经验看,后起发展中国家真正越过“陷阱”的并不多。中国具备跨越的优势条件,但是从外部环境看,不利的因素不少,不仅需要中国花更大的气力去应对,而且需要有不同以往的举措。


四、对外政治与安全关系的变革


在中国的对外关系中,政治与安全关系的最大变化有两点:一是构建和维护了改革开放所需要的和平发展环境,二是中国主动构建对外关系和把握大局的能力不断提高。这样的变化意义重大,它表明中国扭转了长期以来被动应对外部安全威胁的局面。当然,这样的变化是基于中国经济的发展和综合实力的提高。中国实施以发展为中心的大战略,把对外关系的重点转向构建和平发展环境,同时通过发展提升构建和平发展环境与秩序的能力,二者良性互动。


为改善改革开放的外部环境,中国首先努力推动与他国关系的正常化。对中国来说,实现对外关系正常化并不容易,受到多种因素的影响与制约,比如冷战和中苏对抗的影响、历史遗留问题以及现实的矛盾和冲突、台湾问题等。这些因素使得中国与美国及其集团长期没有外交关系、中苏由盟友变成对手。此外,中国还一度与个别国家关系恶化,甚至兵戎相见。


改革开放之初,以中美关系正常化为抓手,中国政府打开了与西方国家建立外交关系的大门。冷战结束后,中国与苏联解体后的俄罗斯等一些新生国家建立了正式外交关系,并且与陷于关系中断状态的一些国家恢复关系正常化。到20世纪90年代初,中国与世界上绝大多数国家都建立了外交关系,特别是与不丹以外的周边国家全部实现关系正常化。对中国来说,实现这样的巨大变化很不容易,具有深刻的历史性意义,因为它标志着中国对外关系的一个历史性的转变,即中国与其他国家的关系由不正常到正常化的转变。


中华人民共和国建立后的外部环境复杂多变。中国先是加入苏联阵营与美国阵营对立,后发生朝鲜战争,中国举起抗美援朝的大旗,再后发生中苏分裂、中苏对抗,中国支持世界革命等。因此,对外关系难以实现全方位的正常化。改革开放后,中国开始实行独立自主的外交政策,提出不以社会制度和意识形态的异同来决定亲疏、好恶,发展全面的对外关系,这既是基于改革开放现实需要的调整,也是对外关系思想观念的转变,而正是这种转变使中国的对外政治关系进入一个全面发展的新时期。


排除了意识形态、制度差别的障碍,中国实现与别国特别是周边国家关系正常化的严峻挑战是如何处理争端、解决争端。领土争端是历史遗留的大问题。中国与20多个国家接陆连海为邻,与多个国家没有划定陆地边界,而海域划界更是新问题。特别是近代中国衰落后,遗留不少边界争端难题。面对这样复杂的状况,中国政府采取务实的策略,一则积极推动陆地边界的谈判,二则提出搁置争端,发展全面关系。经过艰苦的谈判,中国先后与俄罗斯、越南这两个曾因边界争端兵戎相见的国家签订了陆地边界协议。鉴于与印度的领土争端涉及面大、问题复杂,双方在开展协商谈判的同时,就稳定边界和开展谈判达成共识。同时,中国与不丹也就签署边界协议一直协商谈判。可以说,除印度和不丹外,中国与周邻国家的陆地边界勘定基本完成。这样,中国也就有了一个基本稳定的陆地国界线。海上划界涉及两类问题:一是海上的岛屿领土及与其相连的领海;二是由联合国海洋法所赋予权利的专属经济区。与日本的岛屿争端,主要是钓鱼岛,涉及中日的历史,也涉及二战后的地区秩序,解决起来很有难度。为了推进中日关系的正常化,中国提出了搁置争议的原则。鉴于推动中日关系正常化是大局,搁置争议显然需要服从这个大局。对于南海争端,涉及的问题更为复杂,其中有岛礁争端,也有专属经济区划定,且涉及多个当事国。中国提出了“主权归我、搁置争议、联合开发”的原则,并且坚持双边谈判主权问题,通过与东盟合作稳定南海地区局势。事实证明,搁置争议这个原则对于中国实现与周邻国家关系正常化,起到了积极的作用。


当然,任何争端都难以长久搁置,如果不能有后续的共识和解决办法,冲突在所难免。比如钓鱼岛问题,随着中国综合实力提升,日本必然担心中国会凭实力夺回,而中国也必然会把主权问题提到议事日程。基于法理与历史的原因,中国不会在主权问题上让步,而日本也会拼力保住现有的“控制权”。关于南海问题,尽管中国与东盟发表了《南海各方行为宣言》,承诺和平解决争端,维护地区形势和平稳定,但相关国家为了保住或者争得更大利益还是不断采取行动。好在中国与东盟基于大局共识,基本稳定了局势,避免了冲突,以此为基础,在“南海行为准则”框架的制定上取得了进展。事实上,只要把握住南海稳定的大局,坚持和平解决争端,通过谈判达成协议的原则,就可以避免让南海成为爆发冲突的火药桶,继续发展中国与东盟的合作关系。


其实,最棘手的是朝鲜半岛问题。冷战结束后中韩建交,形成了中国与朝鲜半岛南北双方并行发展关系的新均衡格局。应该说,中国走出这步棋,是具有战略转变意义的。从长期的发展看,既有利于中国,也有利于半岛和平。但是,朝鲜半岛问题复杂多变,有战争遗留的问题和现实政治安全关系等问题。更重要的是美朝对抗加剧,朝鲜执意发展核武器,提升远程导弹发射能力,大大增加了发生大规模冲突甚至战争的风险。尽管中国在朝鲜半岛问题上的作为受到诸多限制与制约,但鉴于其紧邻中国,在阻止朝鲜发展核武器、防止在朝鲜半岛生战、促进谈判化解矛盾、推动构建长期和平机制等方面,中国是责无旁贷和不遗余力的。对此,中国坚持的基本原则是明晰的,主要体现在推动谈判,构建符合各方利益和长远和平发展的新关系和新机制,反对朝鲜拥核和发展远程导弹,参加和实施联合国框架下的对朝制裁,反对单方激化局势的行为,反对动用武力,尽力止乱、止战。应该说,尽管朝鲜半岛问题的根子在美朝对抗,中国的劝阻有时影响有限。但是,没有中国的止乱、止战努力,局势会变得失控。朝鲜半岛局势仍在高风险区,无论是战争还是核扩散的危险与危害都是巨大的,涉及中国的重大利益。应该说,朝鲜半岛考验着崛起中国的对外关系能力、智慧与作为。


冷战结束,苏联解体,中国面临巨大的压力,面对的挑战是中国向何处去。面对突变的形势,当时的中国领导人制定了“冷静观察、稳住阵脚、沉着应付、韬光养晦、有所作为”的大方针,同时,拓展“朋友圈”,广泛构建伙伴关系。伙伴关系的基本含义是做朋友,不做敌人,对话协商,寻求合作,这首先是中国抵御美国及西方国家对中国制裁的积极应对措施,而从根本上说,这是中国对外关系思想的体现,即尊崇和谐与合作,反对强权与霸权。随着对外关系的发展,中国与其他国家构建了具有不同特征、不同定位的伙伴关系。应该说,构建伙伴关系是中国对外关系的一个创新,它不同于美国领衔的结盟对抗关系。结伴而不结盟,合作而不对抗,这是新型国家关系的内核。如今,伙伴关系似乎成为一种被普遍接受,并且得到推广的国际关系准则。一些人对伙伴关系颇有微词,认为这种不具有实质性约束的关系定位并不能防止冲突和对抗。其实,伙伴关系是政府间的政治约定,是有道德与法律约束性的,伙伴关系需要培育,需要共谋和共建,它所确立的是一种基于共同利益的共识与行为指导原则,在这种共识与指导原则下,所推动的是互利合作与共担责任。


伙伴关系发展的基础是互信。在一些情况下,伙伴关系之所以显得失效,是因为互信缺失,而互信缺失要么是因为一方行动不为对方所接受,要么是因为即便有对话和协商,分歧依然存在,难以采取协调一致的行动。中国综合实力的快速提升和影响力增强本身就容易使其他国家对中国的意图与未来行为产生疑虑,为此采取“两面下注”的应对策略,或者拉入第三方势力平衡中国的影响,对中国的行为形成制约。伙伴关系是开放的,不像同盟那样具有排他性,因此,大多数国家都会与多方结伴,构建利益平衡框架。对此,中国自身也需要以开放的心态看待一些国家“脚踩多只船”的现实和利益基础。


中国综合实力快速提升,成为世界第二大经济体,遇到的重大挑战是如何处理与美国的关系。冷战时期,中美曾因应对苏联有过战略合作,中国实行改革开放,也让中美关系拉近。但是,冷战结束后,苏联威胁没有了,美国要建立“美国治下的和平”,大搞武装干涉、“颜色革命”。由此,与中国的矛盾开始上升,发生了一些极具危险的事件,如美国轰炸中国驻南斯拉夫大使馆、支持李登辉访美、南海撞机等。中国成为世界第二大经济体,包括军事力量在内的综合实力大幅度提升,使美国认定中国是其主要战略竞争对手。美国专家提出了中美必有一战的“修昔底德陷阱”论,政府推出了旨在遏制中国影响力的“重返亚洲”和“亚太再平衡”战略。面对这样的形势,中国坚持不冲突、不对抗、推进合作的大方向,致力于构建不同于传统的大国争霸的新型大国关系。中国清楚,美国不会情愿与中国构建这样的平等关系,但在中国力推之下,美国似乎也愿意“顺水推舟”,与中国开展对话与寻求合作。长期以来,中美关系一直矛盾丛生,有时甚至剑拔弩张,但是,由于避免冲突也符合美国的利益,总是可以“化险为夷”,让双方的关系回归正轨,即对话与合作的大方向。


对于中国来说,与美国的关系具有特殊的含义:一是两个最大的国家之间的关系具有全局性;二是美国是中国最大的贸易市场;三是美国是霸权国家,对中国的外部安全环境有着重大的影响。无论从哪个角度说,作为后起的发展中国家,创建有利于和平发展的大环境,都需要与美国不冲突、不对抗,协商对话与发展合作是聪慧之举。如今,中美利益相互交织,不仅在双边,而且在地区和全球范围,应该说,已经到了不因领导人更替而发生逆转的地步。新型大国关系的构建是“改写历史”,即改变大国必争的历史(“修昔底德陷阱”);也是创造历史,即撰写大国协商合作的新关系史。


当然,既然是和平地改写历史和创造历史,那就不是一件容易的事情。无论从哪个角度说,无论从哪方来定位,走新型大国关系之路是明智的选择。


冷战时期,中国被夹在美苏对抗的大格局中争取生存空间;冷战结束后,美国一家独大,企图构建由其掌控的地区与全球安全秩序。中国不可能加入或对抗美国主导的安全秩序,更不可能也不会构建由自己领导的安全秩序。在此情况下,中国另辟途径,倡导新安全观指导下的新安全机制。新安全观的基本要义是合作安全、共同安全、不结盟、不对抗,以协商、合作、共建的方式构建安全和平环境和安全关系。新安全观并不以推翻或者对抗原有的军事同盟体制为出发点,而是构建一种开放的,基于共识与合作的新机制,是做“加法”,而不是做“减法”。实际上,新安全观的理念是与中国推动的伙伴关系和新型大国关系一脉相承的。


中国、俄罗斯与中亚国家成立上海合作组织是新安全观的具体实践。上海合作组织以共建成员国间的安全为宗旨,通过共同参与协商合作应对地区安全威胁,构建合作型合作安全与共同安全机制。事实证明,基于新安全观建立的上海合作组织是有吸引力的,已经实现了扩容,吸收了印度、巴基斯坦为正式成员,伊朗、蒙古国和阿富汗为观察员,将来成员和观察员的队伍还会扩大。2015年在北京召开的亚信会议期间,中国提出构建亚洲安全合作机制,引起了广泛的关注,也引起美国的高度警惕。其实,中国的倡议并无特别的“新意”,只是把新安全观的理念说得更具体一些,即亚洲地区的安全问题要由亚洲国家来商量,寻求亚洲解决方式。如阿富汗战乱和中东的冲突,美国的介入让局势变得更为混乱,打乱了原来的秩序,建不起来新的秩序。南海的矛盾也由于美国的介入变得更为复杂和具有危险性。这并不是说要完全排斥美国的参与和作用,而是表明美国不能把自己的方式完全搬到亚洲来。


当然,中国也不能把自己的方式强加于他国,解决亚洲的安全需要共商、共建,包括非洲和拉美,都要有适合本地区政治与文化的特色方式。中国不会也不可能把亚洲或者东亚作为自己的“后院”,排斥其他方的参与。

不过,安全领域的新关系、新秩序和新机制的构建困难和障碍更多、更大。与经济的开放不同,安全领域有着诸多围栏,具有很强的防备性。传统的安全机制构建往往基于硬实力,由强国主导,新安全观下的协商、合作安全机制往往被认为是软性安排,缺乏制约力,或者不能很好地预防和阻止安全威胁,一旦危机发生也缺乏解决手段。中国作为一个综合实力上升的国家,军力大幅度提升,与美国的战略性竞争是现实存在。况且,中国仍与多个国家存在领土、海域争端。因此,许多国家对中国不放心,把防备中国也作为安全战略的内容,中国成为它们防备的对象,这对中国推动新安全机制建设的努力形成限制。尽管如此,中国也必定会继续坚持做下去,推动新安全观指导下的共同安全、合作安全新机制建设。


随着全球化的发展,越来越多的全球问题、全球危机出现,如全球生态问题、发展不平衡问题、气候变化问题、核不扩散问题等,其影响既涉及全球,也关系到各个国家,为此凸显了全球治理的必要性和紧迫性。中国是全球治理的积极参与者,也是贡献者,参加了所有有关全球治理的联合国框架下的议程与G20机制框架下的议程,并且在每个议程中提出方案,履行共识或者协议。


五、发展对外关系的重要经验


改革开放40年,中国实现了经济发展的快速腾飞,总量居世界第二,人均进入中高水平。由此,就综合实力而言,中国成为居世界前列的大国。在这个发展进程中,中国的对外关系也发生了巨大的变化。从对外经济关系的视角看,中国成为世界经济增长的重要引擎。2000年以后,特别是2008年发生国际金融危机之后,中国为世界经济提供最大的增量贡献。如今,中国是世界大多数国家居前位的贸易伙伴,随着中国企业“走出去”以及“一带一路”倡议的推进,中国与外部市场的关系结构将会发生重要的转变。中国不再仅是加工出口中心,也越来越是资本运营中心、创新中心和国际产业链中心。特别是在信息化、智能化新产业链的构建方面,中国的中心地位和引领作用将会进一步凸显。根据预测,到21世纪中叶,中国的经济总量将会跃居世界第一,那时,中国就不仅是经济总量的超越,也包括质的提升。在这个过程中,中国经济的良性发展要靠不断地深化对外开放,即与外部经济从内部机制上建立更为密切的联系。


从对外政治与安全关系的视角看,改革开放后,中国把构建外部发展与安全环境作为外交的主要任务,实施不以意识形态和政治制度差别划界的全面外交政策。由此,中国尽可能减少对立面,扩大合作面,在一定程度上扭转了外部环境中的被动处境。当然,中国对外政治与安全关系的大改观还是依赖于自身综合实力的提升。中国由弱变强从三个方面改变了中国的对外政治与安全关系特征:一是,中国的防御能力提高,从而大大减少了外来的进攻性风险;二是,中国提高了主动塑造环境的能力,这不仅会更好地维护自身的利益,也能够推动局势向更为有利的方向发展;三是,中国成为诸多地区与全球事务的主角,在全球范围进入国际事务的中心舞台发挥作用。


总结40年中国对外关系的经验,可以大体概括为三个主要的方面:


第一,始终坚持改革开放不动摇。实施改革开放政策以后,中国的内外环境都并非一帆风顺。比如,在外部环境上,当中国开始实施改革开放和以后的一段时间,地缘环境非常恶劣。在北部,中苏仍然对立;在南部,越南进行扩张,为此中越之间发生了战争。冷战结束以后,美国对中国发起制裁,此后又发生一系列对抗性事件。但中国始终坚持以经济发展为中心,坚持对外开放的大方向。同时,利用软硬两手,在捍卫本国根本利益的前提下,尽力化解危机,改善关系,让局势朝缓和与改善的方向发展。


冷战后出现的政治和安全危局得以化解,一靠中国坚持“韬光养晦、有所作为”的方略,二靠广泛构建基于合作的新型伙伴关系,中国扭转了被动应对的局面,逐步奠定了主动构建环境的基础和能力。由此,中国摆脱了冷战结束所带来的政治压力,维护了政治体制的稳定;同时扩大了朋友圈,让美国的制裁不攻自破,最终迫使其改变对华政策。再如,1997年发生了亚洲金融危机,中国采取了积极的开放政策,同时,也利用自身的能力,包括坚持人民币不贬值,加强与东盟和其他东亚国家合作,由此赢得了信誉、扩大了影响、改善了外部经济的发展环境,并为参与和推动区域合作提供了机遇。


第二,坚持走和平发展的道路。早在1974年重返联合国时,中国就明确宣布,中国永不称霸,不做超级大国。在自身综合实力大大提升、成为世界大国之后,中国重申,始终不渝地走和平发展的道路,不走传统大国扩张的道路。从世界发展的历史看,一个新的大国崛起会导致复杂的反应,往往引起冲突或者大战。美国学者格雷厄姆·艾利森(Graham T.Allison)提出“修昔底德陷阱”假设,意即崛起的中国注定要与现行的超级大国发生冲突和战争。在此情况下,防备中国似乎成为一种“准共识”。而中国则向美国提出构建基于相互尊重、不冲突、不对抗、合作共赢的新型大国关系的倡议。尽管美国并没有直接接过中国的倡议,对中国的战略围堵并没有停止,但也保持了与中国的对话。在奥巴马政府时期,中美建立了以战略与经济对话为主要平台的协商、对话与合作机制。尽管在诸如贸易争端、南海问题上两国仍有分歧,但并没有破局。标榜奉行“美国第一”信条的特朗普上任后,中美两国的对话合作大势也没有发生逆转。其实,对于其他国家对中国的战略疑虑或者实际行动上的防备,只要不是非常敌对之举,并损害了核心或者重大利益,中国还是坚持以推动对话来增进理解和化解矛盾的。


当然,中国作为一个大国,全面提升军力的努力必然会持续不断地进行。最为重要的是,中国提升军力的战略不是为了扩张、争霸,而是为了维护自身利益和维护地区与世界和平。当然,要取信于人,这既需要以实际行动加以证明,也需要经得住时间的考验。中国仍与几个国家存在领土和海域争端。中国不会放弃领土与海域权益,但也坚持以和平手段解决争端,开展对话与谈判。中国坚持这样做下去,必然有利于改善自身的形象,也有利于推动国际关系与体系的调整改革。


第三,积极有为,发挥新型大国的建设性作用。中国提出做新型大国,自然会提出中国特色的大国外交。中国在历史上曾经是综合实力最强的国家,科技水平、生产能力、思想文化曾首屈一指。近代,中国国力衰败,泱泱大国风光不再,沦为一个被列强肆意践踏、进犯与瓜分的弱国。改革开放让古老的中国焕发出活力,经过短短的几十年,经济总量就跃升为世界第二,科技、军事等均向世界前列迈进。


大国要有大作为,要为世界做出大贡献。尽管中国本身的和平发展就是对世界的巨大贡献,但这还不够,还要为世界提供利于和平发展、构建人类命运共同体的思想、理念和文化,为世界发展提供新动能,推动世界的可持续发展,为和平发展提供公共产品,以中国智慧、中国方案推动构建平等、包容与合作的国际新关系和新秩序。


中国提出有中国特色的大国外交,首先是对自己的新定位。中国的大国外交主要体现三层含义:一是大国责任,要对构建地区和世界的和平发展承担更多责任;二是大国作用,要在重大地区和国际事务中发挥更大的作用;三是大国行为,要以实际行动践行新型大国承诺,构建新型国家间关系。因此,中国特色的大国外交是新型大国的外交。事实上,在地区和世界事务中,中国正以一个新型大国的面目出现,活跃在地区与世界事务舞台上,在诸多情况下,在应对危机、维护和平、推动发展上,中国已处在重要甚至是核心的位置,发挥着特别重要的作用。


中国的外交是全方位的,周边是首要,大国是关键,发展中国家是基础,这是大战略布局。中国有众多的邻国,各国间利益交融,但关系复杂。中国提出了一系列处理与邻国关系的新原则,如安邻、睦邻、富邻,亲、诚、惠、容,构建周边命运共同体等。大国关系之所以是关键,因其影响巨大,事关大局。中国推动与美国构建新型大国关系,这个原则也适用于处理与其他大国的关系。


在世界发展面临新形势下,中国提出“一带一路”倡议,是基于新的合作理念,通过共同参与,调动参与者的积极性和资源潜力,实现新的发展,同时积极推动新融资机制的建设,如亚洲基础设施投资银行、新发展银行等,这些机制并不以替代原有机制为目标,而是与原有的机制相互补充与合作。这样,中国作为新型大国,就不是现行体系的对抗者,而是建设性推动者。最为重要的是,通过“一带一路”的建设,让大家都成为参与者,都从中获得利益,在参与与合作中打造新型国家间关系和国际秩序,为构建人类命运共同体铺垫基础。


当然,中国还是一个发展中的大国,做什么事情都要量力而行,积极开展新型大国外交必然遇到很多矛盾,面临许多挑战。现实中的地区与世界,各种利益、关系内外交织,中国是在非常复杂的环境中努力寻找定位、处理矛盾、发展关系和发挥作用的,难度很大。这需要自信、行动和智慧。


六、结语





实现中华民族复兴是中国人的梦。正如习近平所言:经过鸦片战争以来170多年的持续奋斗,中华民族伟大复兴展现出光明的前景。现在,我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标,比历史上任何时期都更有信心、有能力实现这个目标。然而,我们也要认识到,中国现代化的路还很长,实现中华民族复兴之梦,真正建成现代化社会主义强国还需要几十年的时间。其中,最重要的挑战来自国内,即稳定实现经济、政治、社会的转型。在对外关系方面,最严峻的挑战还是在现行体系内如何发挥新型大国作用,有大作为,在稳定和平的环境中推动新型国家关系与国际秩序的建设。


近代以来,中国屡受外部列强的侵犯与欺压,这样的时代已经一去不复返了。这使中国可以保持足够的自信和定力,做自己愿做、应做的大事。未来的几十年,中国进入中国特色社会主义新时代,是中国进一步发生深刻变化,取得更为辉煌成就的时期,其中,对外关系的变化和成就会更为引人注目。


中国人是有远大理想的,实现中华民族复兴当然是摆在首位的理想,但并不止于此。胡锦涛在党的十七大报告中明确提出要推进和谐世界的建设,习近平在党的十九大报告中强调要推进人类命运共同体的建设。中国人的这种理想和抱负不是靠强制推行,而是与世界各国人民一道共同建设。也许这样的理想看似很遥远,实现这样的理想困难重重,但中国人会以此为己任,并为之进行不懈的努力。(注释略)


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