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盘古观察
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庞中英:美国退出WTO梦想正在成真?




  

我们不能淡化特朗普的新威胁,说什么“美国退出WTO是损人不利己”,并因此得出美国不会真的退出WTO的结论。我觉得,现在到了该高度重视特朗普的美国是否将退出WTO的时候了。

本文作者系盘古智库学术委员,中国海洋大学特聘教授、海洋发展研究院院长庞中英,文章发表在《华夏时报》专栏2018年第37篇。

 

2018年8月30日,美国总统唐纳德•特朗普再次威胁美国或将退出世界贸易组织(WTO)。英国《金融时报》等全球有影响媒体在报道这一新闻时普遍认为,“这是对全球经济治理支柱之一发起的新一轮攻击”。特朗普在接受彭博新闻社(Bloomberg News)采访时警告称:“ 如果它们进展得不顺利,我就会退出WTO。”

 

特朗普政府在用行动威胁WTO

 

特朗普之前就曾要求美国在WTO享有更好的待遇。这本来是很滑稽的。美国作为WTO的发起国,设计了WTO的非歧视性等根本原则。WTO没有歧视,又哪敢歧视美国?美国在WTO中享受的待遇应该说是最好的,即使没有形式上的特权,也享有事实上的特权。身在福中不知福的美国总统居然不断威胁要退出WTO,这让WTO情何以堪!

 

6月末,美国财政部长史蒂文•姆努钦(Steven Mnuchin)曾为特朗普灭火一次,驳斥了美国新闻网站Axios上一篇关于美国正在考虑退出WTO的独家报道,姆努钦称该报道“夸大其词”。不知这位财政部长表明自己是明白人,还是此地无银。

 

注意,这个Axios新闻网对特朗普要退出WTO做了最多的独家报道。最近的一篇是《特朗普的贸易计划将给WTO致命一击》。

 

我的看法是,包括Axios的报道并非空穴来风,因为特朗普威胁WTO的大嘴,亲自印证了这一点。特朗普政府可能推翻现存的世界贸易秩序这一最坏的情况不能排除。我们不能淡化特朗普的新威胁,说什么“美国退出WTO是损人不利己”,并因此得出美国不会真的退出WTO的结论。我觉得,现在到了该高度重视特朗普的美国是否将退出WTO的时候了。

 

美国著名学者、“软实力”概念提出者奈在2018年8月罕见地激烈批评美国现任总统,认为特朗普的白宫说谎成性。

 

不过,特朗普及其团队威胁美国要退出WTO,应该不是说谎。而上述的美国财长说不退出WTO,可能才是谎言。

 

事实上,特朗普政府在用实际行动威胁WTO。就在特朗普对他信得过的媒体说要退出WTO之时,关于美国政府将否决WTO大法官的再任命的新闻到处都是。特朗普政府的理由是,以此抗议成员国滥用WTO的贸易纠纷解决机构(appellate)。我们知道,该机构执行大法官目前只剩下3位,是该机构正常运作最低限度的大法官数。这是WTO成立23年来首次遇到的真正的制度(体制)危机。到2019年底,WTO上诉机构将有两位大法官任期届满,而新的大法官又补充不进来,WTO的这一机构将瘫痪看来毫无悬念。

 

如果特朗普的美国真的重视WTO,就会想法设法确保WTO上诉机制拥有足够的大法官。想一想、比较一下特朗普在美国国内的做法,就知道特朗普是多么怠慢WTO了。7月9日,特朗普力主提名哥伦比亚特区巡回上诉法院法官布雷特•卡瓦诺(Brett Kavanaugh)为美国最高法院大法官,以确保接替上月宣布退休的安东尼•肯尼迪(Anthony Kennedy)。

 

美国在寻求新的贸易安排


在加剧WTO危机的同时,特朗普政府在抓紧时间寻求新的贸易安排。这些新的贸易安排,都是在WTO之外进行的。从这一点看,特朗普政府放弃WTO的趋势越来越明显。

 

在地区安排方面,特朗普修订《北美自由贸易协定》(NAFTA)的意志坚如磐石。墨西哥在政府更迭中不得不对美国做出大的让步,预计比墨西哥要强一点的加拿大能挺一阵子不让步,但最后也只能痛苦地接受。而在双边安排方面,7月25日,欧盟委员会主席容克已经同意特朗普的要求,开始与美国以“零关税”和“零非关税”等为目标的贸易谈判。这一谈判的最终结果将有利于特朗普的美国。

 

欧盟之所以别无选择,是因为冷战后的20多年,其志大才疏或者眼大肚小,浪费了宝贵的时间,没有创造出一体化的巩固的强大的欧盟。在相对于美国的贸易谈判地位上,欧盟因此是弱者。在英国进入退出欧盟的过程和美国对欧发起贸易战的双重冲击下,欧盟的易受伤害性(vulnerability )和脆弱性(fragility)再次暴露无遗。2008年,美国爆发金融危机后,最受伤害的倒不是美国,而是欧盟。在2009-2011爆发的欧盟部分成员国的债务危机,尤其是以资格造假进入欧盟的希腊,情况严重,暴露了欧盟一体化中没有“共同财政政策”的“设计缺陷”。

 

今日欧盟面临着两大选择:一是听任各成员国由民粹主义和民族主义政党执政,那样的话,欧盟就归于终结;一是用新的措施“挽救欧盟”。目前,法国总统马克龙和德国总理默克尔正在这样做。但远水不解近渴,在新的欧盟尚未诞生前,面对特朗普的贸易进攻,世界第一大经济体的欧盟,居然与墨西哥、加拿大的命运一样。

 

说实在的,我能理解特朗普针对欧盟等贸易伙伴的逻辑。特朗普其实是在“追远”,他把今日美国与欧盟等贸易关系 “不平等”的根源揭露出来,从源头上清理美国与欧盟等之间的贸易关系。美国早在冷战年代就为一系列盟国,包括当时的西欧国家和东亚的日本和韩国提供了主要的海外市场。这是这些“盟国”接受美国的“领导”,跟着美国在冷战中冲锋陷阵的原因之一。

 

也就是说,不互惠或者不对等的贸易,是美国给这些国家的。美国国际关系曾有一些著名的大理论在论证这样的理由,诸如“霸权稳定”,沾沾自喜,即美国为这些盟国提供了外部大市场,确保了跨大西洋关系,甚至美国在西太平洋的主导地位。

 

所以,特朗普认为美国与其贸易伙伴的关系不公平,也不互惠(reciprocal),并不是什么新发现。特朗普想结束这种不公平不互惠才是新东西,才是美国的盟国要面对的挑战。

 

美国国际关系学术界对美国与其他国家之间贸易的互惠性或者对等性(reciprocity)是有深入研究的。事实上,在欧盟取代欧共体以来(1993年起)的25年里,欧盟与美国的贸易关系是趋向于互惠或者对等的。美欧之间不仅是贸易伙伴而且是贸易竞争。欧盟其实已经不再享受美国霸权提供的接近美国市场的优惠,甚至可以肯定地说,说欧盟仍然“享受”了“不对等性”的特朗普指责的“好处”可能言过其实了,因为跨大西洋关系在冷战结束后就逐步进入到了“后跨大西洋”时代。在奥巴马时代,美欧关于跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)的谈判,并不是为了解决美欧之间贸易关系的不对等性问题,相反,奥巴马政府和欧盟之间从来没有说过美欧贸易关系是不对等的,而是要塑造美欧作为平起平坐的贸易伙伴的全新关系。

 

不管不对等性的程度,特朗普政府以美国与其邻国(墨西哥和加拿大)及欧盟之间贸易关系不对等为借口,强迫他们与美国订立新的贸易协定。而这些协定一旦达成,势必重塑美国与这些国家的关系。

 

在未来,美国与其直接的传统的贸易伙伴的关系将发生巨变。当然,这一巨变对美国和这些国家的政治和战略关系的影响是什么,则是另一个有趣的议题。

 

在美国重构具有替代性的贸易安排中,有一点值得注意。与墨西哥的关系中,特朗普政府没有考虑墨西哥的“发展中国家”属性。实际上,特朗普政府在与中国的贸易冲突中,也不顾中国在WTO的身份是“发展中国家”。不再承认或者忽视WTO中的“发展中国家”与“发达国家”的区别,构成对WTO成立的基本原则之一的釜底抽薪。

 

目前,欧盟主张“WTO”改革,特朗普政府不反对WTO改革,相反,特朗普政府正是以WTO没有改革而攻击WTO。特朗普政府要求的WTO改革,与欧盟的WTO改革不同,与其他成员关于WTO改革的立场也不同。

 

假如美国的WTO改革不是让WTO死亡的另一种说法,特朗普政府也深知WTO的改革将耗时费力,且并不能保证改革后的WTO符合美国的意志和目标,所以,特朗普政府已经不管WTO的死活了。

 

所以,若是美国真的退出了WTO,原有的全球经济治理支柱之一的WTO将大厦倾斜。欧盟和中国等能否支撑起一个没有美国的WTO?■


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