1
盘古观察
盘古观察
王缉思:特朗普对华政策中,朝核问题是首要突出问题




导读
    应国家主席习近平邀请,美国总统特朗普于11月8日至10日对中国进行国事访问。这是继今年4月海湖庄园会晤、7月G20汉堡峰会碰面之后,中美两国元首的第三次会晤。作为中共十九大召开后首位访华的外国元首,特朗普的到访将给两国关系和全球格局带来新的变化。

    盘古智库高级顾问、北京大学国际战略研究院院长王缉思先生,分析了特朗普对外政策的特点,指出他上任之后中美关系的新变化和影响中美关系的主要因素,并对中美关系的未来进行了展望。

国家主席习近平和夫人彭丽媛8日下午在故宫博物院迎接来华进行国事访问的美国总统特朗普和夫人梅拉尼娅。图/新华

原题:特朗普的对外政策与中美关系

口述/王缉思采访整理/俞凤


2016年,地产商人唐纳德·特朗普以共和党人的身份参与美国总统竞选,并成功击败民主党候选人希拉里·克林顿,顺利当选。特朗普上任后对美国的内政和外交政策都进行了重大调整。在对华态度上,特朗普显得比较“强势”。他不仅曾公开批评中国的货币政策、南海活动和朝鲜政策,还可能在近期采用“301条款”对中国打击盗版、知识产权保护及不公平贸易采取措施,但他的对华贸易政策又被美国媒体称为“光说不练”


由于特朗普本人行事风格的不羁善变及其领导班子尚未到齐,我们尚无法对特朗普的外交政策进行准确的预测。但根据特朗普本人的特点及其上任以来的行为,我们还是可以来分析特朗普对外政策的特点,指出他上任之后中美关系的新变化和影响中美关系的主要因素,并对中美关系的未来进行展望。

 

特朗普的对外政策

 

上任之后,特朗普对美国的内政和外交政策都进行了重大的调整。在国内,他把美国经济的衰落归咎于建制派精英和其他国家的不公平竞争行为,呼吁要“让美国再次强大起来”。他希望通过采取严厉的行动打击非法移民,推行新的医保改革以替代奥巴马医改,调整联邦预算,启动税改和调整贸易协定等策略来重振美国经济。在国际上,他宣布正式退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和《巴黎协定》,并决定重新启动关于《北美自贸协定》(NAFTA)的谈判等。


这些行动都与他在竞选总统时和就任后强调的“美国优先”原则相一致。因此,可以说这是特朗普对内和对外政策的总原则。在竞选时,特朗普就强调要把美国利益放在首位,他的信条不是全球主义而是“美国主义”。特朗普在就职演讲中指出,他领导下的美国政府提出的所有关于贸易、税收、移民和外交等政策都将致力于使美国工人和美国家庭受益。


相较于特朗普国内政策的明朗化,特朗普的对外政策在一定程度上来说是“未知”和“不确定”的。在特朗普政府之前,美国政府通常会用一种规范化的语言来明确表述其国际战略思想。例如,克林顿政府坚持将“经济、安全、民主”作为其外交战略的“三大支柱”;小布什则是个“战时总统”,在外交战略上主张反恐压倒一切;奥巴马政府坚持“不干蠢事”的外交原则,希望全面改善与其他国家的关系。


就主观愿望而言,奥巴马希望改善美国与俄罗斯的关系,并且在其任上改善了美国同古巴和伊朗的关系,在对华关系上也做了许多努力。特朗普的外交政策却很不明确。目前为止,美国政府尚未发表任何论述其外交全局的演说和文件。仅从特朗普的行为很难看清他对美俄关系、中东问题、拉美地区及亚太地区的策略。奥巴马本人存在一个与其团队、政党和国会等建立共识(consensus building)的概念,但特朗普不存在这样的概念。他本人对国际事务并不太了解,却又不太愿意听取他人的意见或者建议。因此,目前还很难确定在特朗普任上,美国的地缘战略重点、美国对全球治理的参与度以及美国将如何处理与俄国的关系等问题。


尽管如此,从特朗普以美国利益为首的总政策原则和美国社会政治的现状来看,美国对外战略的意图和特点还是可以确定的。


首先,特朗普的对外政策不但要让位于国内事务,还要以满足国内利益为第一考虑。这与特朗普当选前后美国政治的变化密切相关。特朗普的当选在一定程度上是民粹主义和反精英情绪的胜利。它体现了美国政治的极化现象,这包括了美国两大政党的极化和民众的分裂。


在竞选中,特朗普所得到的普选票与选举人票之间存在着巨大的差异。虽然希拉里·克林顿所得到的普选票要比特朗普多了近290万,但她并未得到选举人票的多数,因此只能落败。这种现象在历史上是罕见的,也造成了许多选民对特朗普的当选不满。因此,当前美国的民众是分裂的,政党是极化的。特朗普不同于历任总统,他在上台之后并没有试图缩小这种裂痕,医治创伤,反而加重了这一现象。目前看来,特朗普的支持率在这几个月来还在下降,他能否在四年的任期内形成一个完整的内政外交思想,都很成问题。如果特朗普想在四年之后继续担任美国总统,那么他至少会在之后的一段时间内关注国内问题,把精力放在国内。


其次,特朗普强调成本效益核算,将尽可能减少美国在国际事务中的投入,减少外交事务给美国带来的负担。作为一位精明的商人,特朗普深谙交易之道,强调“低成本、高收益”。因此,他会尽可能减少美国在对外事务方面的预算,例如减少国务院的预算和国际援助,但他会加强国防力量,增加防务预算。在特朗普任上,美国很可能会让其他国家来为其分担国际义务。例如,特朗普希望由中国来帮助美国解决朝核问题,由北约作为欧洲安全和反恐的主要基石,要求北约其他盟国增加防务预算,威胁要减少对北约的支持等。


再次,特朗普注重双边合作,不喜欢多边主义。特朗普更擅长于一对一的交易模式。他认为多边主义可能会对自己构成限制,因此更倾向于双边合作。特朗普在任职之初就签署行政令决定退出TPP,并试图与相关国家建立双边贸易协定。特朗普认为退出TPP对美国人民而言是一件好事,并且表示将“建立许多双边贸易协定”。在退出TPP之后,特朗普也积极同日本等国谈判双边贸易协定之事宜。此外,特朗普在任职之初就表示要终止NAFTA协议,虽然后又改口称不会终止NAFTA协议,但决定重新同加拿大和墨西哥启动关于NAFTA的谈判。由此种种,皆可看出特朗普对双边合作的偏爱。


另外,特朗普强调务实交易,低调处理价值观外交和人权问题。可以肯定的是,人权问题在特朗普外交战略中所占的比重将是近几十年来最低的。从特朗普本人的言行来看,我们很难确定他个人的价值观取向。近年来美国国内的人权情况也是令人担忧的,因此,他不可能突出价值观外交。从更加广阔的背景来看,包括美国的民主在内的西方民主,在近年来出现了很大的问题。简单来说,一个没有得到大多数选民选票的人当选了美国总统,这如何体现美国的民主?同时,美国的人权问题、枪支管制问题等都存在问题。因此,我们很难想象在特朗普任上美国如何去攻击其他国家的人权问题,或让其他国家去学习美国的民主榜样。


最后,特朗普有可能在外交上进行军事冒险。今年4月,就在习近平主席与特朗普在海湖庄园进行首次正式的首脑会晤期间,特朗普下令向叙利亚霍姆斯省的空军基地等目标发射了59枚“战斧”巡航导弹。此举震惊世界,不仅遭到俄罗斯和叙利亚方面的谴责,还在美国国内引起了激烈的争论。美国对叙利亚的空袭似乎与“美国优先”原则并不相符。另据《华盛顿邮报》报道,特朗普对叙利亚发起军事打击的一个重要原因在于,他被几张叙利亚小镇遭受毒气袭击和婴儿惨死的照片所触动。


也就是说,从某种意义上来看,特朗普是出于道德立场发起了此次空袭,并且他的这一决策也没有事先获得国会的授权,甚至可能没有得到内阁成员的集体同意。可见,特朗普在国际上采取军事行动时,并没有像过去的总统那样有着深入的考虑和周密的盘算,因此无法排除他在外交上进行军事冒险的可能性。

 

国家主席习近平和夫人彭丽媛8日下午在故宫博物院迎接来华进行国事访问的美国总统特朗普和夫人梅拉尼娅。两国元首夫妇在宝蕴楼简短茶叙。图/新华

 

在特朗普任上,中美关系又会有哪些新变化?回答这个问题之前,我们需要回顾下近年来中美关系的发展和特点。近年来,中美关系进入了一个新常态。这个新常态主要包括三方面的特征。


第一,中美双方合作与竞争同时增强,国内因素对两国外交影响越来越大。在经贸、全球治理、人文交流领域,中美合作大于竞争和摩擦。在国际安全领域,特别是在亚太地区安全问题上,竞争更加突出。双方在经贸、人文、全球治理等领域的合作加深,同两国在亚太地区安全领域的战略竞争性增强,形成了鲜明对照。


第二,中美战略竞争加强这一趋势所得到的媒体报道和公众关注,大大多于中美关系中积极、正面的消息。在社交媒体日益成为公众了解国内外形势主要渠道的趋势下,这种负面因素更显突出。加上中美两国在社会制度和意识形态上存在着差异,宣扬有关对方国家和双边交往的“好事”,可能会冒一定的政治风险。尽管中美政府高层保持着频繁、顺畅的沟通,交往气氛良好,但两国的民间舆论往往“不买账”,不断要求政府更加“强势”。这种国内政治背景和舆论环境,在很大程度上抵消了中美合作的实际效益,也加大了达成某些战略谅解的难度。


第三,中美两国在战略思维方面也存在反差。美国并没有把中国视为最大的安全威胁,但在许多中国人眼里,美国是最大的战略威胁,没有之一。据此,很容易想象美国也已经把中国视为最大的战略威胁。其实,从美国近年来的国家安全文件、领导人讲话和实际外交活动、军事部署来看,中东动荡、极端势力、暴恐活动、俄罗斯挑战等问题牵扯了美国对外事务的巨大精力。中国崛起是美国在世界上的几大挑战之一,而且是机遇和挑战并存,挑战往往不像美国面临的其他国际危机那样迫在眉睫。这种战略思维上的反差,容易使人夸大中国在美国全球战略中所处的现实地位,对美国(特别是美国的中国问题专家)关于中国的言论过于敏感,不利于中国更好地抓住美国在世界其他地区、其他问题上对中国的战略需求,扩大合作面。


换言之,中美关系进入了一个合作与竞争同时增强、国内因素对两国外交影响更大的“新常态”,但谈不上进入了“摩擦从量变到质变的转折点”,或者一直会“螺旋式下滑”。中美关系的这种新常态正是特朗普当选和上任的大背景。在一段时间内,这种“新常态”还将持续。


在特朗普上任前后,中美之间虽有些小的摩擦,但整体关系仍然较为积极。特朗普在竞选期间对中国的态度比较强硬,曾经指责中国窃取美国就业机会、操纵货币和进行间谍活动等。2016年12月2日,特朗普与台湾地区领导人蔡英文通电话。这是中美1979年建交以来台湾地区领导人首度与美国新当选总统对话。随后特朗普在推特上发文称蔡英文为“台湾总统”,引发中国外交部强烈反对。在2016年12月11日的采访中,特朗普又对中国的货币政策、南海活动和朝鲜政策提出批评。他声称,美国既然未能就包括贸易在内等其他事情和中国达成协议(Make a deal),为何要被“一个中国”政策限制住。这些行为难免令人对特朗普上任后的中美关系有所担忧,但是特朗普执政以后两国关系出现了一些新的变化,其中有不少积极的变化。例如,在特朗普上任不到半年的时间里,习近平主席已经两次同他进行了气氛友好的深入交流,包括4月在美国佛罗里达海湖庄园的会晤和7月在G20汉堡会议期间的会见。两人也多次通过电话沟通对朝鲜半岛等问题的看法。


在海湖庄园会晤中,习近平表示,“我们有一千条理由把中美关系搞好,没有一条理由把中美关系搞坏”,特朗普对此也做了积极的表态。中美两国宣布要建立外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话等四个高级别对话机制。2017年6月,中美双方在华盛顿进行了首轮外交安全对话,取得了不错的效果。双方还就加强对话合作、维护南海和平和稳定、在战略安全领域加强沟通与合作等方面达成了共识。7月份的首轮全面经济对话或许不如预期中的顺利,但对话“最重要的成果是确认了中美经济合作的正确方向,也就是坚持把合作共赢作为发展双边经贸关系的基本原则,把对话磋商作为解决分歧的基本方法,把保持重大经济政策沟通作为对话合作的基本方式,这为未来中美合作奠定了坚实的基础。”


虽然中美关系将维持这种“新常态”,但在特朗普任上美国的对华战略具有碎片化、具体化的趋势,这将是特朗普上台之后中美关系的一个新变化。过去的美国政府总会与中国政府找个战略定位,例如中国提出新型大国关系,美国提出建设性伙伴关系等。特朗普则明确表示他没有什么新的框架和新的说法,不过是就事论事,做笔交易(make a deal)。这是与过去不同的。目前为止,美国尚未呈现出一个明确的对华政策。这不等于说特朗普没有对华战略,只是说在特朗普任上美国的对华战略具有碎片化和具体化的特点。


当然,这也不代表美国作为一个国家没有一个明确的对华态度和战略选择。“美国国家利益、美国国内政治环境、美国国内对华战略主流观点等因素”都将影响特朗普的对华政策,使之存在一定的确定性。之所以说特朗普的对华战略具有碎片化的趋势,主要是从以下两个方面来判断的。一方面,特朗普团队中的许多人员尚未到位。例如,美国国务院负责东亚事务的代理助理国务卿董云裳接任助理国务卿之职的可能性仍是个未知之数;同时,处理东亚政策的助理国防部长也还未确定。这种情况也是历史上比较罕见的。究其原因,可能是特朗普与国会在具体的人选问题上存在分歧,也可能是有些人有能力却不愿意在特朗普麾下任职,还可能是特朗普认为他根本不需要那么多人员,也就不需要这些职位了。另一方面,国家的战略需要由具体的人员用书面的方式或规范的语言加以说明,到目前为止特朗普还没有一个完整的对外政策宣言或文件。因此,在特朗普及其政府尚未形成一个明确的整体外交战略思想和团队人员尚未到位的情况下,他很难在对华战略方面形成整体的大局观,只能倾向于碎片化、具体化地处理对华事宜。

影响中美关系的主要因素

 

鉴于在特朗普任上中美关系将呈现碎片化、具体化的趋势,影响中美关系的主要因素就成为格外值得关注的问题。事实上,目前影响中美关系的最大问题不在于两国的经贸关系,而在于朝核问题。


在当前美国的对华政策中,朝核问题是首要突出的问题。


首先,朝核问题关乎特朗普对外政策的可信度,甚至于其执政的合法性问题。特朗普上台之后曾多次提到,朝鲜对美国安全造成最大的威胁,是他执政期间最迫切需要解决的问题之一。特朗普在4月24日会见联合国安理会成员国代表,呼吁联合国对朝鲜采取强硬的制裁措施。同时,他也多次向朝鲜发出强硬的信号。8月8日,特朗普在新泽西表示:“朝鲜最好不要再对美国发出威胁”,否则“他们将遭遇世界从未见过的烈焰怒火”。 8月11日,特朗普还在推特上发文称“军事解决方案现已完全就位,如果朝鲜行为不智,(朝鲜将被)锁定并且弹药上膛。希望金正恩另寻他途。”美国国务卿蒂勒森在最近的一次讲话中,首先提到的也是朝核问题。


可以说,特朗普的政绩或对外政策的“可信度”就反映在对朝鲜核武器问题的处理结果上,他把自己的信誉拴在了朝核问题上。特朗普发出了这么多的信号,又多次做了强硬的表态,如果最终朝核问题仍未解决,或他所说的事情没有任何一件得到实现,则真如部分媒体所说,他不过是在“打嘴炮”,这就会使他的信誉受损。如果什么都不做,他也很难向国内民众交代。因此,鉴于朝核问题的解决涉及到他本人的信誉和对外交政策的可信度,特朗普势必会做点什么。


其次,目前为止,我们并未看到朝鲜在核武器方面有任何退让,甚至很难想象朝鲜会做出让步。朝鲜对待美国的态度也很强硬,多次与其互放狠话。在联合国安理会通过对朝制裁决议之后,朝鲜发表政府声明,称“只要美国的反朝活动与核威胁持续不断,不管别人说什么,朝鲜绝不会把自卫性核遏制力作为谈判条件,不会在已选的国家核力量强化道路上退让半步。”“如果美国不放弃扼杀朝鲜的冒险意图,而轻举妄动,那么朝鲜将不惜动用任何撒手锏。”8月9日,朝鲜人民军战略军司令官金络谦大将向美国发出警告,称“朝鲜人民军战略军慎重地考虑同时发射4枚‘火星-12’型中远程战略弹道火箭的关岛包围射击方案。”同时,美国认为朝鲜在核武器方面已经有了重大突破,具备打击美国本土的能力。这些都使特朗普感受到威胁,又如何能够坐以待毙?


再次,如果特朗普真的决定对朝鲜施加重大压力,甚至于进行军事打击,他不太可能会在国内遇到较大压力。因为朝鲜与美国没有经贸往来,且美国国内对朝核问题的看法也比较一致。美国国内的政治集团和政党都认为朝鲜是“邪恶国家”,对美国造成巨大的安全威胁。当然,对于这一威胁的紧迫程度具体有多大,美国国内是存有分歧的。不论如何,他们都认为美国应该采取行动来应对这一威胁。因此,如果特朗普决定对朝鲜采取行动,他得到的支持率应该不小。


最后,从军事行动的操作性来看,特朗普可以有若干种不同的方案。大多数人认为,美国采取军事行动的后果将是不可承担的,但军事行动的可能性存在不同层级。最大的层级是发动全面战争,这将造成灾难性结果,也比较可能遭到反对。不过,如果特朗普采取逐步升级的军事行动,他所遇到的阻碍将会较小,其结果则要取决于朝鲜的态度。若朝鲜做出让步,危机或可得到缓解;若朝鲜拒绝让步,这种军事行动就将升级为冲突甚至是战争。


正如前文所述,特朗普追求“低成本,高收益”,不愿意在国际事务上投入太多成本,倾向于要求国际盟友替他承担国际义务和责任。因此,他把朝核问题的解决寄托在中国身上。如果中国愿意帮助他解决这一问题,他可以在其他问题上睁一只眼闭一只眼,有所退让;如果中国拒不帮助,他则可能在其他方面予以报复。所以,朝核问题是需要引起我们高度重视并做出预案的问题。


在朝核问题上,中美两国对待朝核问题的态度明显不同,中国对朝鲜的同情多于美国。中国认为朝美双方应该坐下来和谈,美国却认为他们之间根本没有和谈的基础。在中国提出的“双暂停”问题上,美国也未曾表现出什么努力。可以说,中美在朝核问题上的分歧比较严重。在今后一段时期,这种分歧可能扩大,而非缩小。这是中美关系中令人较为担忧的一个问题。


与朝核问题相比,经贸问题并非能让中美关系立即恶化的因素。因为中美之间的经贸关系极为密切,两国的经贸问题主要体现在美国的贸易逆差。美国希望能够多向中国出售农产品,减少在中国的投资,以解决贸易不平衡问题。在这方面,中美双方还有协商余地。美方的经济学家、政府官员和企业家都明白,中美的贸易摩擦是不可避免的,但它是个长远问题,需要一个相互协商的过程。特朗普在经贸方面采取行动时会有更多的顾虑,但不等于不会采取行动。他可能会对中国采取一些有限、谨慎的贸易制裁。同时,中美的经贸问题又与朝核问题联系在一起。美国怀疑中国的一些企业在对朝制裁问题上并没有完全执行联合国安理会的决议,或者说在执行上存在违反法律的问题。如果美国与中国就这个问题进行交涉,则可能引起中方的反弹。


此外,移民问题和人权问题依然将是影响中美关系的因素,虽然其重要性远不如朝核问题和经贸问题。特朗普十分重视移民问题,因此,持中国护照非法滞留美国的“移民”也将成为影响中美关系的一个因素。同时,虽然人权问题在中美关系中的地位正在下降,但还未完全消失。美国将会继续关注与美国人相关的人权问题,而这也会与美国的移民政策和非法居住问题相关联。

展望中美关系

 

在展望中美关系之前,有必要谈谈美国的未来走向。每当美国的外交遭遇挫折或国内经济衰落时,总会出现“美国衰落”的言论。当前,人们也在怀疑特朗普是否会带领美国走向力量衰落的不归之路。对于这个问题,我们还很难做出明确的判断。


美国得以维持强大的重要原因在于四个方面,即简单而统一的民主价值观、相对稳健的法制、技术创新和制度创新能力以及强大的公民社会。就目前情况来看,美国的民主价值观确实受到了严重的挑战,人们已经难以理清民主党和共和党的价值观。在社会文化日渐多元化、阶级差异加剧和贫富差距加大的情况下,美国政府应该如何去凝聚人心,形成一个与传统相接轨的价值观是个值得关注的问题。如果美国没有形成一个具有凝聚力的新价值观,它便很可能走向衰落。美国的法制传统和实践也遭到了一定程度的冲击,虽然美国目前尚未有明确的制度创新,其技术创新的能力依旧走在世界前列,没有明确衰落的迹象。


同时,美国强大的公民社会能够对这个国家起到稳定器的作用,使之缓慢地进化而不会发生剧烈的左右摇摆。就经济情况而言,美国目前仍处于较好的阶段。人们说美国的硬实力在下降,不过是与中国的经济数据进行对比。除了中国之外,美国与其他主要经济体(例如日本和欧盟)的经济数据之间的差距是在加大而不是缩小的。因此,仅从这几个方面来看,还无法判断美国是否已经无可挽回地衰落下去了。


必须承认,美国遇到了立国以来最严重的危机之一。美国是否能够克服这个危机,继续保持这种社会活力、创新能力、法制传统和凝聚民心的价值观,还需要进一步观察。当然,美国人很少愿意承认自己的国家正在衰落。一些人认为现在的情况很糟糕,但四年之后美国又会重回活力。鉴于联邦政府所出现的混乱局面,美国国内的一部分人开始把主要的关注点放在地方政府、企业和公民社会之上。他们正以此来寻求出路,希望在联邦政府混乱和不得人心的情况下,保持社会活力,以防某天美国联邦政府出现问题,还可以此来挽救美国。


综上所述,鉴于特朗普的对外政策和美国内部政治的不确定性,中美关系出现了“碎片化”的趋势。我们目前难以对美国的战略做出总体的预测和规划,但可以判断朝核问题将成为影响中美关系的关键因素。考虑到特朗普对外政策所呈现出的种种特点,我们需要重视朝核问题,加强危机预防和管理机制。同时,由于两国国家利益和意识形态方面的深刻分歧,中美两国关系的未来道路必将是不平坦的。双方的战略互疑不会消除,但能够避免“修昔底德陷阱”,即长期的严重战略对抗。另外,需要强调的是,在特朗普任上,总统的对华态度、特朗普政府的对华态度和美国的对华态度是三个层面的东西,并不完全等同。我们只有在这三个层面都做好准备,才能更好地应对中美关系的变化。

 

(王缉思系盘古智库高级顾问、北京大学国际战略研究院院长、北京大学国际关系学院教授,俞凤系《当代美国评论》编辑部博士。)


本文首发于《当代美国评论》2017年第1期,经作者授权在《中国新闻周刊》新媒体进行网络发布。文章有删节,并经作者审定。


盘古动态

- 盘古新闻

- 大事记

盘古观点

- 盘古专栏

- 媒体采访

盘古研究

- 研究报告

- 出版物

关于盘古

- 盘古简介

- 学术委员会

联系我们

- 联系我们

- 招贤纳才

关注我们

公众帐号

智库简介 招贤纳才 联系我们 官方app下载

技术支持:才高八斗@2013-2015 盘古智库官网 版权所有 京ICP备14001631