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盘古观察
盘古观察
李巍:美国自贸区战略的逻辑




20世纪80年代以来,随着美国主导建立的关税及贸易总协定(GATT)在推动世界贸易自由化方面显得日渐乏力,世界各国之间纷纷缔结双边或区域自由贸易协定(Free Trade Agreements,FTA),以满足对深度贸易自由化的需求,这掀起了新一轮的地区主义浪潮。截至2015年,各国在世界贸易组织(WTO)备案并且已经开始生效的自由贸易协定已多达236个,全球已经形成了异常复杂的自由贸易协定网络。2008年金融危机爆发之后,WTO框架下的多哈回合谈判进一步受阻,各主要经济体更是通过加快FTA谈判来应对经济发展的新挑战。


作为世界上最大的经济体以及战后世界经济秩序的主要缔造者和捍卫者,美国曾经以非常矛盾的心态看待国际贸易体系的区域化现象:一方面美国不希望不断兴起的FTA破坏其主导的GATT/WTO框架下的全球多边贸易谈判,另一方面也不愿看到自身在FTA大潮中被边缘化。经过短暂的犹豫,美国在20世纪80年代末开始转变对外贸易政策的基本方向,由单一支持GATT/WTO框架之下的全球贸易谈判转为同时注重双边、区域和全球的多轨模式。从1985年美国同以色列签订第一个双边FTA至今30年的时间里,美国已经同20多个国家缔结了FTA。不仅如此,目前美国正在雄心勃勃地推动“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(TTIP)和“诸边服务贸易协定”(TiSA)三大谈判,“3T”谈判一旦最终成功达成,将对整个世界经济格局产生深远影响。美国躬身垂范,大力支持FTA谈判,这也进一步加剧了FTA在国际贸易体系中的流行。

 

美国为什么从最初反对和拒绝FTA谈判,发展到积极推动FTA谈判?美国领导的FTA为什么能够受到成员国的欢迎和支持?作为一种国际制度安排的FTA究竟是自由主义所说的贸易公共产品,还是现实主义所说的主导国的权力工具?回答这些问题既可以更深入地了解美国FTA战略的内在逻辑,又有可能带来一些国际关系理论上的突破。


与GATT/WTO相比,FTA是国际贸易体系中近几十年来不断兴起的一种双边或区域层次的贸易制度形式。既有的现实主义和自由主义看待国际制度的视角都不能有效解释美国的FTA战略,它们分别过于强调制度的权力属性和公共属性。本文试图构建一种新的基于范式折中(Eclecticism)的现实制度主义(Realistic Institutionalism)的理论框架,以有效分析美国30年FTA战略的逻辑及其影响。根据现实制度主义的相关论点,FTA作为国际贸易制度安排既是一种能够服务于成员国共同利益的区域性公共产品,同时也能够被主导国“私有化”,服务于主导国特有的私人战略目标;由于全球层面的自由贸易谈判进展迟缓,以及大国间贸易权力的转移态势不断呈现,以FTA为代表的国际制度竞争正在成为当前国际贸易体系的核心特征。


本文首先在第一部分阐述现实制度主义的基本理论论点,然后在该理论框架下分别阐述在三个不同的历史阶段美国领导的FTA谈判如何作为区域性公共产品增进了成员国的共同利益,同时它又是如何被用作制度工具来帮助实现美国的私人战略目的。在最后一部分,本文用现实制度主义理论框架总结美国FTA谈判的基本特征,分析国际贸易体系中正在全面兴起的国际制度竞争及其对全球贸易治理的影响。


基于范式折中的现实制度主义


在既有的主流国际关系理论范式中,无论是自由主义还是现实主义都因为自身的理论“偏见”而不能有效解释包括FTA在内的各种国际制度现象,FTA要么被自由主义者誉为是推动国际贸易深度自由化、服务于参与国经济增长的重要区域性制度安排,要么被现实主义者认为是大国地缘政治或权力竞争的制度工具。本文从当前方兴未艾的范式折中主义学术浪潮汲取了大量营养,通过在对立的理论范式之间架起一座沟通的桥梁,来实现理论创新和知识增长,进而对FTA这样一种制度形式的兴起及其之间的竞争给出更为有效的解释。


(一)现实制度主义:一种范式的折中


现实制度主义是对当前国际关系理论体系中最有影响力的两大对立理论流派——现实主义和自由主义进行折中分析之后所形成的一个新的专门解释国际制度现象的理论分析框架。


现实主义是人们认识国际关系的经典理论范式,并且常盛不衰,它长于研究结盟、制衡和冲突等安全问题,同时对国际制度及其有效性也有一套成熟的看法。现实主义总体上不太承认国际制度的独立功能和作用,认为包括国际制度在内的各种国际现象都是国际体系中权力分配的派生结果,权力结构塑造着国际制度的形成、实施和效率以及最终的利益分配。因此,现实主义认为国际制度是权力的附属品,不能作为独立变量影响国际关系,国家而不是国际制度仍然是世界政治中的核心行为体,国际制度是服务于大国权力的工具。在此基础上,大多数现实主义者认为国际制度并不能减轻无政府状态对国家之间合作的抑制作用。而霸权稳定论将现实主义关于国际制度的看法推到极端,认为国际制度的产生和维持都高度依赖于一个集中的权力中心。


依据这种逻辑,FTA是大国权力的产物,它高度依赖于主导国的推动。而美国推动FTA谈判很大程度上是为了维护本国在世界政治经济舞台上的权力地位和国家利益。但它不能说明的是,如果FTA只是主导国权力推动的产物,是实现主导国制度霸权的工具,那为何参与国对加入美国领导的FTA体系总体上持非常积极的态度,而那些被排除在外的国家则心存不满。


相比之下,自由主义在看待国际制度的问题上却与现实主义完全不同。自由主义认为,国际制度是国际合作的产物(而不仅仅是权力的产物),因为所有参与国都对合作具有共同的需求;同时,国际制度一旦建立就有利于克服集体行动的困境,从而为推动国际合作提供新的机会。不仅如此,国际制度可以在国际政治中独立发挥作用,它可以约束国家的行为,参与国际制度的国家都可以从中获得收益。


据自由主义的逻辑,FTA为包括美国在内的所有参与国都提供了深化经济合作的制度保障,FTA通过形成统一市场来促进经济发展,提供约束成员国的制度规则和可持续的预期,有利于克服背叛行为,从而方便推动贸易自由化,它是一种重要的区域性公共产品。但是自由主义不能说明,国际制度内部的利益分配形式,尤其是不能充分说明自利的主导国为何有时愿意为特定的FTA贡献主要成本。


总体而言,现实主义强调国际制度的权力背景,贬低国际制度的独立性和功能性;而自由主义强调国际制度促进合作增进共同利益的服务功能,而无视国际制度在利益分配中的非中性。这种“偏见”使得我们对很多国际制度现象的理解包括美国FTA战略,很容易陷入非此即彼的二元对立之中。在承认自由主义和现实主义都深刻地看到了现实的国际制度世界不同侧面的基础上,本文采取折中主义分析,试图结合两者的部分优点,以扭转社会科学的范式辩论中,过分强调“片面的深刻”所带来的认识偏差。


所谓折中主义的分析方法,是对当前国际关系宏观理论进展迟缓以及理论与现实的鸿沟不断加剧的一种回应。它具体是指借助不同学术传统中的理论要素来阐释某些特定的问题,以避免因采用某种单一理论范式来解释现实问题所可能存在的局限,因此“超越范式”的折中分析方法逐渐进入学者们的视野当中,并随着理论大家彼得·卡赞斯坦的介入而开始流行起来。“超越范式”并不意味着抛弃以范式为导向的研究成果,而是探索似乎不能通约的各类理论范式之间的实质性联系,用一种新的折中主义的思维方式提出研究问题、分析实际现象、构建解释框架。


现实制度主义就是这种范式折中的产物,它不满意现实主义和自由主义对于国际制度的认识,希望通过将两者的优势在一个统一的逻辑链条上进行有效整合,以期更好地解释国际关系实践中的各种国际制度现象。现实制度主义强调整合自由主义和现实主义的有用内核,同时强调国际制度公共服务功能和私人权力功能。它既可以用于解释体系层面的国际制度运行,特别长于解释国际制度的产生、兴起和衰朽(decay),也可以被用来解释单元层次的某个国家的国际制度战略。


研究路径上,现实制度主义是理性主义的遵循者,认为国家面对国际制度的相关行为,都是在对成本和收益进行精心算计后而做出的理性选择,从而与建构主义拉开了距离。理性主义是新现实主义和新自由主义在分析路径上所达成的共识,两者都把微观经济学中的理性选择理论运用到国际关系研究当中,假定行为体是理性的战略算计者。总之,无论是在理论框架上,还是在研究路径上,现实制度主义都是20世纪90年代以来所谓“新新合流”的学术浪潮的一部分。


(二)现实制度主义:基本理论命题


具体来看,作为一种折中主义分析的产物,现实制度主义由如下几个基本的理论命题构成。


第一,国际制度是国际体系中一种重要的公共产品,能有利于制度参与方的共同利益,并在国际体系中发挥着十分重要的服务功能。随着相互依赖所带来的国际交往活动的复杂化,国际社会对国际制度这种公共产品的需求日益强烈,从而使得国际制度的大量兴起成为当今国际社会不同于以往的一个重要特征。


现实制度主义高度重视国际制度在国际体系中所发挥的重要作用,国际制度通过提供规则和规范,约束各国行为,从而便利国际合作;不仅如此,国际制度可以通过提供可靠的信息和重复性的博弈平台,减少交易成本,降低国家间合作的不确定性,减弱政治市场失灵现象,从而促使国家达成合作。国际制度具有重要的服务功能,是一种有利于国家合作和增进国家利益的公共产品。


现实制度主义还认为,国际制度正在成为国际社会的主流现象,国际制度的大量产生源于全球化和相互依赖对于树立行为体规则、增进行为体合作的迫切需要,它是实现有效全球治理的关键要素。全球化时代与孤立时代的最大区别在于各种国际行为体互动的频率大大增加,从而对行为规范提出了更高的要求。正是国际社会的巨大需求带来了国际制度的大量供给。


美国同贸易伙伴国签订的FTA是贸易领域的一种区域性(含双边,下同)公共产品。首先,它有利于各方依据FTA的相关规定有步骤地开放各自市场、降低各种贸易壁垒,从而促进市场的整合。在这一过程中,美国作为世界头号经济体,拥有最大的市场。与美国缔结FTA能给成员国带来巨大的经济收益,这意味着美国是统一市场这一公共产品的最主要供给者,其他参与方都从中获益。其次,这些FTA还确立了共同的经济规则和相关标准,从而降低了经济活动的交易成本。再次,不少国家在参与深度贸易自由化的过程中,都面临着来自国内利益集团的阻挠,FTA提供了一种国际压力,从而有利于中央政府获得行动自主性,以进行国内改革和抵制国内保护主义势力。


第二,现实制度主义认为,国际制度具有非中性,不同类型的成员国从国际制度中获益的内容并不相同,国际制度可以被用来服务于主导国(leading state)的私人目的,尤其可以成为主导国维护本国权力地位、实现国际战略目标的重要制度工具,满足私人目的是主导国通过外交手段积极推动国际制度建设甚至为其承担主要成本的重要动力。


现实制度主义理论强调探讨国际制度对于主导国的意义。国际制度的非中性特征使得主导国除了通过国际制度来收获各种具体合作利益之外,还可以通过控制和塑造国际制度来实现自身更加广泛意义上的私人战略目标。这些战略目标包括加强增加对外谈判能力、强化政治联盟关系、提升国际威望、排斥战略对手、施加惩罚手段等等。国际制度是主导国在国际体系中谋求优势地位的重要战略工具,有学者将主导国通过国际制度获得的权力地位称之为“制度霸权”(institutional hegemony)。


美国有选择性地推动FTA谈判,其目的并非仅仅局限于促进国家间经济合作这一单纯的经济利益目的,尤其像与以色列、约旦、摩洛哥等小国的自贸协议并不能为美国带来多少实质性的经济利益,美国同这些国家缔结FTA更多的是出于经济利益之外的考虑。在美国实施FTA战略的三个不同历史阶段,美国通过FTA这一区域贸易制度工具,分别致力于实现其施压多边贸易谈判(1985-2000年)、强化安全联盟(2001-2008年)以及重建国际规则(2009年至今)三大私人战略目标。FTA是服务美国更加广泛的全球政治经济战略的权力工具。


第三,现实制度主义认为,在当今国际社会中,国际制度竞争日益成为国家间竞争特别是大国间竞争的重要表现形式,它是一种相对“软化”的竞争形式,有助于削弱大国竞争的烈度。而国际制度竞争一方面是制度主导国之间的权力竞争,另一方面也是主导国提供公共产品的能力竞争。


首先,权力仍然是制度产生的重要条件,现实制度主义认为,国际制度通常由主导国创立并维系。一种运行有效的国际制度需要稳定的权力基础,制度主导国所拥有的权力资源和行为能力,是国际制度保持生命力的必要条件。布雷顿森林体系的崩溃和世界贸易组织的衰朽,都是主导国美国权力地位下降的结果。而欧盟作为一种强大的区域制度,是主导国德国和法国发挥政治权力的结果;欧元的危机也是德国作为主导国权力能力不足的产物,德国没有强制约束希腊等国财政政策的能力。因此,现实制度主义认为国际制度的运行与维系,确实需要依靠有能力的大国的推动,国际制度竞争是主导国之间权力和实力的竞争,这种权力和实力既包括基于“硬实力”基础上的政治强制能力,也包括基于“软实力”的政治号召能力。基于这种论点,当前正在兴起的FTA,特别是大型FTA都高度仰仗于主导国权力的推动,FTA的竞争是对主导国权力地位的考验。


其次,现实制度主义认为当前的国际制度竞争还体现为制度主导国提供公共产品的能力之间的竞争。国际制度之所以受到参与国的欢迎,是因为它能够提供公共服务。一个高效的国际制度一定是能够提供大量高质公共服务的国际制度。制度所具有的公共服务功能对参与国产生的吸引力,是国际制度在竞争中能够胜出的重要因素。而国家在规模上的差异导致不同国家提供国际制度这一公共产品上的能力和意愿都有差别,“搭便车”行为的普遍存在,经常导致公共产品供给不足。所以主导国将是国际制度框架下公共服务的主要提供者。主导国是否有足够的能力和意愿提供令伙伴国均能受益的公共产品,也成为其能否在国际制度竞争中胜出的重要因素。基于此,美国领导的FTA谈判能否获得成功,很重要的一个前提是该FTA能否为参与国提供足够的公共福利。


再次,关于国际制度竞争的后果,现实制度主义认为,国际制度竞争一方面可能缓解国际竞争的丛林性质,大量的制度供给有可能削弱国际社会的无政府性质,有利于全球治理;但另一方面,恶性的、排他性的国际制度竞争也可能导致“制度过剩”(institutional surplus),甚至还可能带来“制度冷战”(institutional cold war)的风险。主导国的国际制度竞争,推动了国际制度的大量产生,从而在削弱国际体系的无政府性质,“丛林世界”正在发生向“规则世界”的演变;不仅如此,制度竞争还能带来一种所谓的“制度达尔文主义”(institutional Darwinism),高效的制度存活下来,低效的制度被淘汰。但是,如果主导国之间的国际制度竞争建立在排他性和对抗性的基础之上,国际制度被高度“私有化”为主导国的权力工具,其公共服务功能退居次要地位,国际制度竞争就有可能导致制度的对抗或制度的重叠,从而降低国际社会运行的效率和资源的浪费。


总之,现实制度主义采用折中主义的分析方法,以理性主义为研究路径,认为国际制度作为一种公共产品,在增进成员国共同利益中发挥重要作用;同时,国际制度也是主导国实现其私人国际战略目标的重要权力工具;在当今愈演愈烈的国际竞争中,国际制度竞争日益成为大国竞争的重要组成部分。国际制度竞争不仅是制度主导国之间的权力竞争,同时也是主导国提供公共产品的能力竞争。而美国的FTA战略是检验现实制度主义相关理论论点的最佳“试验场”。


施压多边谈判:


美国FTA战略的起步


20世纪70年代初,越南战争、石油危机、欧日崛起等一系列重要国际事件开始不断动摇美国的全球经济霸主地位。在贸易领域,美国对GATT贸易谈判的控制力不断下降。20世纪60年代的肯尼迪回合成为美国主导的最后一次全球多边贸易谈判,此后在东京回合谈判中,建立了内部关税同盟的欧共体开始直接挑战美国的主导地位,而到了80年代的乌拉圭回合谈判则确立了欧共体、日本和美国三足鼎立的局面。这一时期,欧洲将主要精力投入到内部共同市场的建设,这直接导致乌拉圭回合谈判的迟缓。为此,美国开始调整对外贸易战略的基本方向,在继续推动全球自由贸易谈判的同时,开始重视区域和双边自由贸易谈判。


从1985年到2000年,美国的FTA谈判处于起步阶段,与以色列签订了双边FTA,与加拿大和墨西哥建立了区域性的北美自贸区(NAFTA),并且还开启了同约旦、新加坡和智利的双边自贸谈判,但并未在克林顿总统任内达成协议。虽然美国还试图进行更大规模的美洲自由贸易区和亚太经济合作组织谈判,但并没有获得成功。总体来看,美国在这一阶段推动FTA谈判的步伐显得比较保守,美国贸易政策的重心仍然在GATT/WTO框架下的全球贸易谈判。


在美国FTA谈判的起步阶段,1985年签署的美以自贸协定具有明显的安全内涵。由于以色列经济体量很小,美以FTA并不能给美国带来多少贸易利益。美国首选以色列签订FTA,完全是基于美以特殊关系的考虑,希望通过强化两国经济关系来巩固以色列对美国在中东地区的军事和安全支持,它更像是一个贸易援助协议。相比之下,NAFTA才是一个真正的自由贸易协议,它在提供区域性公共产品方面取得了重要的成效。


第一,NAFTA有利于成员国有步骤的开放各自市场、降低各种贸易壁垒,极大地推动了贸易自由化进程,从而促进了贸易和经济的增长。NAFTA规定从协定生效之日起取消绝大多数商品的关税壁垒和非关税壁垒,剩余关税在5~15年内逐步取消,从而最终建立一个无障碍的北美自由市场,三个成员国因此都获得了更为广阔的海外市场。北美区域自由贸易市场的建立使得美加墨三国在货物贸易、服务贸易以及投资领域的壁垒和障碍大大减少了,从而为三国的经济发展提供了机会,极大地促进了美加墨三国的贸易和投资的发展,根据2003年美加墨三国共同发布的题为《NAFTA10周年》的报告,从1993年到2002年,三国贸易总量翻番,从3060亿美元上升至6210亿美元,NAFTA促进了加拿大和墨西哥对美国的出口,但又不以牺牲各自在美国市场的份额为代价。NAFTA的签订也为美国带来了相对丰厚的经济回报。据测算,从1993年到2005年,美国对加拿大和墨西哥的商品出口增长了133%,在国内经济增长方面,美国的实际GDP增长了48%。


第二,NAFTA除推动关税和非关税贸易自由化外,还整合了北美地区的经贸规则,授予服务供应商有关非歧视待遇、跨境销售及报关、投资和信息准入的某些特定权利,同时还在外国投资、知识产权、争端解决和政府采购等问题上达成一致,减少了经济活动的交易成本,极大地促进了北美地区贸易和投资的开放发展。不仅如此,NAFTA还确立了对区域内劳工和环境的保护规则,开创了将劳工和环境保护列入自由贸易协议的先河,表明劳工管理和环境治理问题可以通过国际合作的形式解决,这也成为日后美国FTA谈判的基本内容。


除此之外,成员国还可以通过同美国签订FTA倒逼国内政治经济改革,为国内经济的顺利发展扫清障碍。例如,墨西哥于20世纪80年代开始在国内推行经济自由化改革,加入NAFTA则可以打击国内贸易保护主义势力,获得改革的政治支持,为国内经济自由化和市场开放增加动力。


总的来说,NAFTA的实施为美加墨三国带来了丰厚的利益回报,美国作为NAFTA的主导国在提供区域公共产品上不遗余力,NAFTA发挥了重要的公共服务职能。但另一方面,作为NAFTA主导国的美国也借助这一区域制度工具,实现了其特有的私人目的。这一阶段,美国的国际经济战略目标仍然以GATT/WTO之下的全球贸易谈判为主,通过NAFTA来施压欧洲和日本,来推进乌拉圭回合谈判取得进展成为美国这一阶段展开FTA谈判的最主要的私人目的。


20世纪80年代末90年代初,美国尝试进行FTA谈判的一个重要背景就是GATT框架之下的乌拉圭回合谈判举步维艰;欧盟专注于进行内部一体化的建设,从1986年的欧洲统一大市场到1992年开始着手货币联盟建设再到欧盟积极“东扩”,欧洲人在享受到建立内部共同市场的“甜头”后,逐渐丧失了推动全球贸易自由化的热情,这给美国推动的乌拉圭回合谈判带来了诸多阻力,另外,欧共体的不断扩大还使美国担心本国的产品会被排除在欧洲市场之外,而美国产品大规模进入日本市场也面临着重重阻碍。为了刺激其他国家积极加入全球贸易谈判,促进乌拉圭回合谈判进一步发展,同时避免欧共体和日本的贸易保护主义给美国带来更大的经济损失,美国政府开始探寻FTA道路,试图通过签订FTA以推动全球贸易自由化进程。


正是在多边贸易谈判踯躅不前的背景下,美国转变了对外贸易政策,开始利用区域主义“曲线救国”。美国希望借助FTA达到服务多边贸易谈判的私有目的,这主要有两层含义,一是刺激欧洲和日本回到多边贸易谈判桌前尽快推进乌拉圭回合谈判,二是通过双边或区域FTA扩大与其他国家进行多边贸易谈判的筹码,进而在谈判中掌握全球贸易谈判的主导权。这一时期,美国推动FTA谈判的重点区域集中在美洲和亚太地区。


基于抗衡欧洲统一大市场的考虑,美国于1986年开始和加拿大就建立自由贸易区进行谈判,1987年签署了《美加自由贸易协定》(该协议在1989年正式生效)。在欧盟1992年签署《欧洲统一法》的同时,美国也于同年把美加自由贸易区扩大为北美自由贸易区,NAFTA承载了美国推动多边贸易谈判、控制全球经济贸易规则的私有目的,美国利用NAFTA抗衡欧共体,并迫使欧洲和日本重新回到乌拉圭回合的谈判桌前,在一定程度上促进了乌拉圭回合谈判向前推进。另外,NAFTA还赋予美国进行多边贸易谈判的主导权。在乌拉圭回合谈判中,美国利用NAFTA影响全球经济贸易规则的制定,美国将NAFTA中涉及的知识产权保护、与贸易相关的投资措施等议题都纳入到乌拉圭回合谈判中,NAFTA中关于服务贸易自由化的条款甚至在一定程度上成为《服务贸易总协定》(GATS)的范本,NAFTA成为日后美国进行FTA谈判的样本,确立了美国FTA的规则和模式。美国在NAFTA中的意志最终转化为多边贸易体系的规则,这一阶段美国实施的FTA战略达到了其服务多边贸易谈判的私人目的。


不仅如此,美国还在亚太地区积极进行APEC建设,来作为全球贸易谈判的催化剂。1993年,克林顿倡议将APEC升级为首脑峰会,并制定了在2010年获2020年实现该地区“贸易和投资的自由与开放”的西雅图目标。正如有学者指出,“克林顿政府希望通过高调的APEC聚会,来施压正在举行的GATT谈判,进而推动全球贸易自由化的前进”,因为作为乌拉圭回合谈判谈判最大障碍的欧盟在自由化道路上“要么追随美国要么就被抛弃”。虽然APEC后来的发展表明其并未成功引导亚太地区实现自由化,但它却和NAFTA一起共同帮助美国实现了当时的私人目的,也即逼迫欧洲重新回头,共同推动全球贸易谈判取得进展。


另外,1994年之后,美国还试图按照NAFTA模式启动美洲自由贸易区(FTAA)谈判,只不过由于美国和以巴西为首的南方共同市场在市场准入、贸易壁垒、劳工和环境等问题上存在分歧,FTAA谈判无果而终。之所以如此,缘于美国已经成功地完成乌拉圭回合谈判,其推动大型区域自贸协定的热情已经大大降低。


在美国实施FTA战略的起步阶段,美国FTA向各成员国提供了区域贸易公共产品,尤其是NAFTA在促进贸易自由化进程等方面发挥了重要作用,美加墨三国从NAFTA中获得了巨大的经济收益,NAFTA在促进三国经贸往来的同时加深了北美地区经济一体化的程度,这充分说明FTA作为一种国际制度安排在提供公共产品、推动国家间合作上意义重大。除此之外,美国还将FTA看作是实现本国私有目的的权力工具,由于美国在GATT主导下的全球多边贸易谈判中的地位不断受到挑战,美国才开始转变对FTA的怀疑态度,主动实施FTA战略,通过推动NAFTA、FTAA和APEC谈判,逐渐介入到美洲地区和亚太地区贸易自由化进程中,以此服务于多边贸易谈判进而捍卫其在全球贸易体系中的主导地位。


强化安全联盟:


美国FTA战略的展开


美国一直以全球霸主自居,认为经济区域化并不符合自身利益,因此一向对区域和双边FTA持怀疑态度,除了美以FTA和NAFTA之外,美国在20世纪90年代基本没有完成任何重要的自贸区谈判。但是由于20世纪90年代之后,WTO之下的全球贸易谈判步履维艰,各种区域自由贸易协定不断兴起,同时美国遭受“9·11”恐怖袭击,其所处的政治经济环境发生了重大变化,小布什政府逐渐加快区域和双边贸易自由化进程的步伐。


一方面,WTO之下的全球贸易谈判进展逐渐放缓,区域和双边自由贸易协定蓬勃发展。截至2002年底,全球生效的FTA国已达到146个,而美国仅签订了4个FTA,来自国际竞争的压力迫使美国彻底转变为FTA的积极参与者。另一方面,“9·11”事件给美国带来了沉重的打击,FTA成为美国加强与特定国家政治关系、推行全球战略的重要政策工具。特别是在中东地区,美国希望通过和该地区部分国家进行FTA谈判,增加中东国家的出口机会,带动中东国家经济发展,为中东地区政治民主化进程奠定基础,以此根除恐怖主义。


小布什政府上台以后,美国开始加大力度推动区域和双边FTA的发展,与此同时,其贸易伙伴国也瞄准了美国市场,谋求与美国达成FTA以获得丰厚的政治经济利益。在短短八年时间内,美国不仅完成了克林顿政府时期发起的同约旦、新加坡和智利的双边FTA谈判,另外还和拉美地区、亚太地区、中东地区将近20个国家发起了区域或双边FTA谈判,其中8个FTA在小布什政府任内生效。在拉美地区,美国积极推动FTAA谈判,还与拉美地区的智利、哥伦比亚、巴拿马、多米尼加和中美洲五国分别缔结了FTA;在亚太地区,美国曾希望建立一个包括美国在内、并且由美国主导的自由贸易区,但由于APEC谈判矛盾重重,几乎沦为一个“空谈俱乐部”,美国退而求其次,选择与新加坡、泰国、马来西亚、韩国、澳大利亚等国家进行双边FTA谈判,试图通过各个击破逐步实现亚太贸易自由化;在中东地区,2003年,布什总统提出在10年内建立“美国-中东自由贸易区”的倡议,同拉美和亚太地区一样,美国根据实际情况,分阶段推动FTA谈判,美国先后同摩洛哥、巴林和阿曼等中东国家缔结了双边FTA,以期逐步实现建立“美国-中东自由贸易区”的目标。总的来说,这一阶段,美国所处的特殊的政治和经济环境给予美国推动FTA谈判以强大动力,美国在短短的几年时间内快速推进,逐渐布局了以NAFTA为中心,遍及中东、亚太和美洲三大区域的FTA网络。


小布什政府时期达成的区域和双边FTA在促进国家间合作、增进成员国利益等方面发挥了积极作用,FTA作为一种国际制度安排,主导国美国承担起提供绝大多数公共产品的职责,使得美国的FTA伙伴国能够搭乘“顺风车”获得巨额的政治经济回报。


首先,这些FTA减少了美国同贸易伙伴国之间的关税与非关税壁垒,极大地促进了双方的经贸往来,美国的FTA伙伴国从中获得了丰厚的经济利益。例如,美国同新加坡签订的FTA规定新加坡对所有进口于美国的产品实施零关税,美国分阶段减免对新加坡产品的进口关税,根据估计,美新FTA可以为新加坡带来5万个就业机会,新加坡经济增长率将提高0.5%。此外,美国同智利签订的FTA规定取消美智两国85%的产品关税,其余产品分别在规定日期内完成关税减免。美国-巴林FTA则规定双方将减免所有工业品及消费产品的关税,农产品的关税减免将在10年内完成,等等。FTA通过降低贸易壁垒促进双方经济的深度合作,且更加便利于美国的FTA伙伴国进一步打开美国市场,美国在提供统一市场这一公共产品上功不可没。


其次,FTA通过整合贸易规则,在深化全球贸易自由化进程中发挥了举足轻重的作用,而美国及其FTA伙伴国也受益于此。得益于获得贸易促进授权(TPA)的小布什政府快速开展对外贸易谈判,小布什任内签订的FTA在经济贸易领域和社会治理领域等方面都做出了具体的规定,规则的统一也使得FTA参与国获益良多。在经济贸易领域,除减免关税外,美国签订的FTA还在服务贸易、政府采购、知识产权与投资规则等方面统一标准,在促进贸易自由化方面发挥了重要作用。在社会治理领域,NAFTA开启了将劳工权利和环境保护纳入协定的先河,小布什政府时期达成的FTA也对这两大问题给予关注,例如,美国-秘鲁FTA规定双方须遵守1988年《国际劳工组织宣言》所承认的5项基本国际劳工标准,此外,美国-巴拿马FTA、美国-哥伦比亚FTA以及美国-韩国FTA都涉及到保护劳工权利和环境的条例。


最后,美国的FTA伙伴国通过和美国签订FTA推动国内改革进程,FTA使国内改革进程更为可信,消除国内改革的障碍。例如,韩国和新加坡政府积极推动同美国进行FTA谈判,希望利用FTA推动国内自由化改革进程进一步发展,促进国内银行业、企业集团以及劳资关系的改革等。新加坡同美国签订FTA以期为国内经济发展增添新动力,促进国内经济升级改造,逐步向知识经济过渡,并助力于企业改革。韩国总统卢武铉执政期间,巩固并加速了FTA的谈判进程,不同于前任金大中,卢武铉政府明确将FTA谈判与国内经济自由化改革挂钩,与美国签订FTA则有助于韩国全面开放经济体制,为国内企业走出国门展开国际竞争提供舞台,从根本上服务于其国内的经济自由化改革。中美洲国家的国内制度改革也受益于同美国签订的FTA,经济领域的关税调整、金融业的监管制度、政府采购政策,社会领域的劳工和环境保护制度等都得到了升级改造,为国内经济进一步发展提供制度保障。


总的来看,小布什政府时期,美国在拉美、亚太以及中东地区选择了诸多经济体量较小的国家作为FTA伙伴国,为双边和区域FTA的建设提供了绝大多数公共产品,美国的FTA伙伴国从中获益良多。然而,美国并不垂涎于FTA给包括自身在内的各个成员国的公共经济利益,对于美国来说,它更关心的是FTA给美国带来的私人利益,即直接服务于美国对外政治军事战略的目的。在“9·11”事件背景之下,强化安全联盟、打击恐怖主义、维护美国国家安全成为小布什政府时期美国推动FTA战略最主要的私有目的。


“9·11”事件后,美国积极打击恐怖主义势力,FTA成为美国实现反恐、维护本国领土安全的政策工具,美国希望通过和战略地位重要的国家缔结FTA,强化经济联系的同时,巩固和扩大美国的安全联盟,从而达到维护本国国家安全的目的。FTA通过两种方式强化美国同其伙伴国之间的安全联盟,一是助力美国与特定地区建立起紧密的经济联系,为其外交安全目的服务;二是加强盟国之间的经贸联系以巩固原有的军事同盟,为美国提供持续的安全保障。


小布什政府时期,在“9·11”事件的大背景下,美国主要选择中东地区作为实施FTA战略的前沿阵地,从而达到加强与中东地区国家的安全联系、维护美国国家安全的私有目的。中东地区被认为是国际恐怖主义的发源地,美国在中东地区积极开展军事反恐行动的同时,还于2003年提出了构建“美国-中东自由贸易区”的宏伟计划,试图借助FTA与中东地区的国家建立紧密的经济联系,通过推动中东地区经济繁荣和发展,实现政治上的和平和稳定。为推动“美国-中东自由贸易区”,美国根据实际情况,分阶段进行FTA谈判,先与中东单个国家展开双边FTA谈判,以此逐步实现建立“美国-中东自由贸易区”的目标。美国先后同摩洛哥、巴林和阿曼等中东国家缔结了FTA,这对美国来说具有非常重要的军事战略意义,美国把这些双边FTA视为扩大在中东地区影响的政治工具,根据美国官方说法,建立在双边FTA基础之上的“美国-中东自由贸易区”将在推进巴以和平和打击恐怖主义势力上发挥作用。总的来说,美国主要是利用FTA在加强与中东地区国家经济联系的同时,推动中东地区国家政治民主化进程,塑造一个稳定且繁荣的中东地区,从而铲除滋生恐怖主义的土壤,实现美国在中东地区的政治经济战略。


另外,美国还通过实施FTA战略巩固原有的军事同盟,服务于其全球安全战略。一方面,美国将FTA作为对支持美国反恐政策国家的鼓励,通过同盟友缔结FTA将原有的军事同盟关系扩展到经贸领域,进一步密切与盟友之间的政治经济联系,为美国实现本国的安全目的提供全方位保障。例如,“9·11”事件后,澳大利亚作为美国的军事安全盟友,积极配合美国的反恐政策,支持并派兵参与伊拉克战争,对此,美国投桃报李,与澳大利亚签订了FTA,这可以看作是美国对澳大利亚支持其反恐行动的商业奖励。另一方面,美国还希望借助FTA提升原有安全联盟,维护美国在盟友所在地区的安全利益。例如,美国同东亚安全盟友韩国进行FTA谈判,借助经济同盟提升两国的安全同盟关系,这有助于美国遏制朝鲜的杀伤性武器扩散,使美国在解决朝鲜半岛问题上发挥作用,对维护美国在亚太地区的安全有重要意义。


除此之外,针对其他非军事同盟国,美国同样将FTA作为对外政策工具,利用FTA奖励支持其外交政策的国家以巩固双边关系,同时还可惩罚违背其外交政策的FTA潜在伙伴国,此时,美国的FTA战略强化了政治安全因素的考虑,直接与其全球安全战略挂钩。例如,新加坡因积极支持美国的反恐政策而获得了盼望已久的美国-新加坡FTA,新加坡虽然并非美国的军事盟友,但两国一直保持着伙伴关系,并且美国可以使用新加坡的海军和空军军事基地,伊拉克战争期间,作为“倒萨同盟”的一员,新加坡在支持美国反恐战争上不遗余力,最终得到了美国给予的FTA这一商业回报。智利和新西兰则是反面典型,由于智利未在联合国安理会上支持美国对伊拉克进行军事干涉,美国延迟签署同智利达成的FTA,新西兰则由于公然反对美国进行伊拉克战争,其之前为推动美国-新西兰FTA而做出的努力便付诸东流。这一时期,美国推动的FTA战略已超越了对经济利益的追求而服务于美国的国家安全战略,美国借用FTA这一国际制度安排实现其私有目的的意图显露无遗。


总的来看,小布什政府时期是美国的FTA战略全面展开阶段,美国同中东地区、亚太地区及拉美地区多个中小国家签署FTA。一方面,美国作为FTA的主导国充分提供区域贸易公共产品,整合贸易规则并促进区域贸易自由化,而美国的FTA伙伴国也从巨大的美国市场中获取了丰厚的经济贸易收益;另一方面,FTA还成为美国维护国家安全的权力工具,“9·11”事件的特殊背景使得强化安全联盟成为美国实施FTA战略的最显著特点,美国选取特定地区符合标准的国家作为FTA伙伴国,同时与原有军事同盟缔结FTA,通过加强经济联系强化安全同盟,最终服务于其打击恐怖主义势力、维护国家政治安全的私人目的。


重建国际规则:


美国FTA战略的深化


2008年的金融危机使美国的经济遭受重创,奥巴马政府肩负重任,努力寻找一个能够有效恢复和拉动经济增长的新引擎,以挽狂澜于既倒。为此,美国一方面颁布了“五年出口倍增计划”,通过各种国内政策工具扩大美国对外出口;另一方面对外重新布局与亚太和大西洋地区的经贸关系,通过加强与两洋主要经济体的FTA谈判,来助力美国经济的复苏和发展。


这一时期,奥巴马政府先后推出了TPP和TTIP两个大型的FTA谈判,两者共涉及亚太和欧洲40多个国家,其中不乏日本、德国等世界经济强国。不仅如此,美国还联合其他发达国家在WTO的框架下着手推动TiSA谈判,以期达成一个高质量、综合性的服务贸易协定,助力服务业的贸易开放。至此,TPP、TTIP和TiSA共同构成了美国国际贸易战略的三根核心支柱(简称“3T”),通过三者的联合推进,美国形成了以NAFTA为躯干,以TPP和TTIP为两翼、以TiSA为辅助的全球经济布局;不仅如此,美国近年来还力推双边投资协定谈判(BIT),努力建立国际投资新秩序。这些谈判一旦完成将重塑整个世界经济格局,为所有参与国提供巨大的经济福利,成为国际经济体系中重要的公共产品;但另一方面,它也服务于主导国美国所特有的私有目的,即通过重建国际经贸规则来制衡中国的经济崛起并应对其给美国带来的挑战。


首先,“3T”谈判所带来的市场开放效应将成为成员国经济增长的新引擎。作为连接跨太平洋地区和跨大西洋地区的国际制度安排,TPP和TTIP两大FTA谈判一旦完成,将带来更为广阔的海外市场,扩大本国出口。TPP谈判公开宣称旨在成为一个高标准、高质量、面向21世纪的自由贸易协定,试图在货物贸易和服务贸易领域全面实现零关税,并且要求消除非关税壁垒,使之成为日后建立自由贸易区的样本。它所带来的开放效应要远远高于既有的WTO。美欧TTIP谈判的目标则是要立即实现或在一定时间内,将产品关税从目前的平均4%降至零;在服务和采购上扩大市场准入,取消非关税壁垒。而TiSA更是剑指各种服务贸易壁垒,推动服务贸易自由化。几乎每一个成员国都对这三大谈判所带来的经济利好抱有十分乐观的预期。


日本希望通过加入TPP扩大海外市场规模,通过增进出口来拉动萎靡不振的经济。据日本内阁府测算,日本参与TPP可以使其每年的GDP最少增加2.4万亿日元。虽然日本加入TPP会为国内农业带来一定冲击,但是由于日本的汽车、家用电器等传统优势行业具有较强的出口竞争力,可以弥补农业带来的经济损失,整体上依然有利于日本经济的增长。TTIP谈判同样能给欧盟带来巨大的经济福利,根据一份研究报告,在TTIP实施后,欧洲每年将从中获益1190亿欧元,欧盟对美国出口总体将增长28%,相当于1870亿欧元的货物和服务贸易,欧盟的年GDP将会因此增长0.5%。


作为“3T”谈判的轴心国,美国经济增强同样会从中受惠颇多。以TTIP为例,受多方面政策刺激的影响,美国的制造业已经有明显回流的迹象,未来美国在高端制造业方面的优势将更加突出,而美国对欧盟出口一半以上都是制造业,TTIP一旦达成,美国的年产量将会增加1%,年GDP将会增长0.4%,这无疑会刺激美国经济进一步恢复和发展。至于那些参加“3T”谈判的少数发展中国家更是希望能借助打开欧美日发达国家的市场来推动自身经济增长。


第二,“3T”谈判对成员国另外一个重要的意义在于建立统一的国际贸易与投资规则,这有利于进一步降低交易成本以进行市场的整合。WTO的相关规则还是建立在传统制造业的基础之上,WTO没有解决农业贸易的问题,同样也没有解决服务业贸易的问题,而在虚拟经济快速发展的今天,各国国内法律法规的不同构成了一种新的无形壁垒,阻碍服务业贸易的发展。


“3T”谈判为进一步开放区域内市场、整合地区贸易规则和制度提供了机遇,从而促进区域内自由贸易体系进一步发展。目前TPP的谈判议题包括核心议题和横向议题,前者涉及货物贸易和服务贸易的市场准入问题以及知识产权、原产地规则、劳工、环境等规则问题,后者涉及规则一致性、国有企业、电子商务、竞争性和供应链、中小企业问题,此外,TPP作为一个开放包容的自由贸易协定,还包括争端解决机制以及扩员等TPP内部治理原则等问题。而美欧TTIP的目标之一便是统一双方市场内部的监管和国内标准,其具体内容涉及到投资规则、服务业贸易、能源和原材料、监管一致性、政府采购等议题,这对于整合欧美市场规则,建立统一的欧美大市场具有重要意义。至于TiSA谈判,除了提高市场准入标准,谈判还会将乌拉圭回合上达成的标准发展出新的贸易规则。该谈判将覆盖所有的服务业领域,涉及到金融服务业、信息和通信服务(包括电信和电子商务)、海上运输服务、能源服务、政府采购、国内监管新规则等多方面,它极有可能成为日后自由贸易谈判关于服务贸易规则的范本。


“3T”谈判涉及众多关系到当前自由贸易向纵深发展的重要议题,这些谈判若能成功,将对整合现有贸易规则,促进区域内国家市场统一起到重要作用。


第三,“3T”谈判作为一种外在压力有助于成员国克服国内利益集团的压力以推动国内改革。不少国家在面对进一步经济开放时,都面临着本国强大的利益集团的阻挠,而“3T”谈判作为一种国际压力,构成了中央政府重获行为自主性以厉行改革的重要武器,因此也是一种重要的公共产品。2009年,马来西亚总理纳吉布上台后,希望通过国内改革提高马来西亚的国际竞争力,加入“高标准、高质量”的TPP谈判则有助于马来西亚完善国内法律法规、改善国内政治经济环境以吸引更多的外来投资,促进国内经济改革和转型。越南更是希望利用TPP锁定现有改革进程,1986年以来越南的改革已取得重要进展,然而在国企及银行改革等方面仍存在一定问题,越南急需借助外部力量倒逼国内改革。TPP在货物和服务贸易、劳工标准、国有企业等条款上都具有较高的标准,这对越南调整国内法律与制度具有重要的推动作用,这也是越南主动借助TPP进一步开放国内市场、促进国内经济发展的重要举措。不仅如此,即便是对于日本这样的发达国家,外部的谈判压力对于日本政府改革国内农业等强大利益集团也提供了难得契机。


由此可见,“3T”谈判若能成功,成员国将会从这三大国际制度安排中获得巨大的公共利益,不仅能够获得市场开放所带来的直接经济回报,还可以受益于“3T”谈判带来的统一的国际贸易规则,以降低经贸往来的交易成本,同时“3T”谈判作为一种外在压力可以被成员国用来克服利益集团阻力倒逼国内改革。


尽管“3T”谈判具有重要的公共职能,但是对于这三大谈判的主导国美国来说,“3T”谈判还具有重要的私有目的,即作为不断丧失贸易优势的传统霸主,美国希望通过这三大谈判,建立超越WTO的“第二代”全球贸易与投资的新规则,并且确保美国在这一规则重建中的绝对主导地位,继续捍卫美国在全球经贸版图上的中心位置而不受经济崛起国特别是中国的挑战。这成为美国推动“3T”谈判的最主要的私有目的。


“二战”以后,全球贸易体系的历轮谈判基本上都由美国主导,但近十多年来国际贸易格局发生了许多重大变化,随着中国等新兴经济体的逐步崛起,新兴国家在国际贸易谈判中的地位逐渐上升,而美国受2008年金融危机的影响实力相对衰落,其对于全球贸易的掌控力日渐减小,特别是随着中国在2013年取代美国持续了一个世纪之久的第一大货物贸易大国的地位,美国更是感受到其在国际贸易体系中的优势地位不断受到冲击。因此,美国希望通过“3T”谈判在新一轮规则重建中占据主动地位,以对新兴国家特别是中国日益上升的贸易力量进行制衡。


首先,美国在亚太地区大力推动TPP谈判,这构成美国在经济上“重返亚太”的重要战略内容,亚太地区优良的经济状况和充满潜力的发展前景对美国产生了巨大的吸引力,亚太地区涌现出大量自贸协定使得美国担心失去主导亚太区域经济合作的主动权,尤其担心中国在“10+3”的框架下建立一个将美国排除在外的东亚自贸区。因此,美国希望借助TPP重新参与到亚太地区经济一体化的主导权争夺之中,希望通过确立经贸规则主导亚太地区政治经济格局。


其次,TTIP包含了世界上最大的两个经济体,它们同属资本主义和工业文明的两大发源地,拥有很多共享的经济规则和市场规范。两大经济体合起来占世界经济总量的一半以上,如果它们能够完成自贸区谈判,可以说就相当于事先为全球经济起草了游戏规则,其他国家只能按照这个游戏规则行事。


最后,TiSA谈判有利于美国掌握全球服务贸易规则。乌拉圭回合谈判达成的《服务贸易总协定》(GATS)已经不能满足当前服务业市场的发展要求,美国作为服务贸易出口大国,需要新的服务贸易协定扩大海外服务贸易市场,进一步消除服务贸易壁垒,因此,积极推动TISA谈判重新设定服务贸易规则、推动服务贸易自由化进程。作为TISA谈判的主导国,美国希望利用TISA谈判达成更为全面、更高标准的服务贸易协定,与TPP、TTIP共同服务于构建符合美国政治经济战略利益的新世纪全球贸易和投资规则。


总之,奥巴马政府实施的“3T”谈判进一步表明,FTA除作为公共产品履行公共职能外,还可以作为主导国的私人产品,服务于主导国的全球政治经济战略。无论是TPP、TTIP,还是TiSA和BITs,都表明美国正在更加熟练地使用各种贸易制度安排来稳固美国的经济霸主地位。美国可以利用“3T”率先在一个小范围内就一些经济和投资问题达成协议,然后再向新兴国家施加压力,并且在可能的情况下,对新兴国家各个击破,迫使它们接受美国等发达国家已经事先制定好的国际标准,以达到让新兴国家“二次入世”的效果,扭转美国在既有国际贸易体系中日益呈现的不利局面,重掌国际贸易和投资规则的制定权,继续维护美国在全球经济治理中的核心地位和领导者作用,正如奥巴马的一次公开讲话:“(国会)的这种共识再次确保了全球经济的规则不是由中国之类的国家来书写,而是由美国来书写”。


现实制度主义与美国的FTA谈判


从1985年至今30年的时间里,美国的FTA战略不断强化,其在美国对外经济政策中,从最初的边缘地位逐渐上升为主要政策方向,甚至成为美国整个对外政策中的重要内容之一。随着TPP和TTIP两个大型FTA不断推进,美国已经成为全球FTA网络的轴心。在全球多哈回合贸易谈判进展不足,而WTO的既有规则又已经无法满足当今国际贸易蓬勃发展的制度需求的背景下,FTA作为一种区域性贸易制度安排不断兴起,它有效地检验了现实制度主义关于国际制度的三个核心命题。FTA为成员国提供了大量促进经济往来的公共福利,发挥了重要的区域性公共产品的职能,这成为FTA不断兴起的重要原因;另一方面,FTA又能够被主导国用作私有产品,以服务于主导国特有的私人目的;不仅如此,美国带头推动FTA谈判,助长了国际贸易体系的区域化,其他贸易竞争者起而应对这种格局,特别是一直被排除在美国FTA网络体系之外的中国也开始大力推动建立自身的FTA网络,这进一步加剧了世界范围内FTA谈判浪潮的到来,从而预示着国际贸易体系正在呈现一个制度竞争的新格局。


现实制度主义认为国际制度在促进国家间合作以获取共同收益上发挥着重要作用,因此国际制度是一种重要的公共产品。从1995年WTO成立至今的20年时间里,多哈回合谈判长期踯躅不前,全球层次的贸易自由化几无进展,国际贸易治理中的相关规则体系也仍然停留在乌拉圭回合的时代,已经不能适应当今国际贸易发展的需要,国际贸易领域的全球性公共产品供给严重不足,它从根本上源于“搭便车”的大量存在导致主要国家不愿意为这种全球性公共产品支付成本。在这种背景下,作为一种次优选择,FTA因为限制了享受公共福利的成员国范围,起到了通过选择性激励来鼓励公共产品供给的作用,从而成为国际贸易体系中的重要的区域性公共产品。


无论是NAFTA还是美国签署的多个双边FTA,抑或是美国正在推动的“3T”谈判,都致力于在全球性自由贸易谈判进展不足的情况下,推动区域贸易自由化,并且建立更加高水平的国际经贸规则,促进成员国之间经济整合和统一市场的形成,从而在一个特定的地域范围内带来更大的市场准入机会,有效地拉动经济增长。不仅如此,美国主导的FTA之所以受到成员国欢迎,主要基于美国单方面具有强大的公共物品的供给能力,也即所谓的“单边支付”(side payment)能力。美国坐拥世界上首屈一指的消费市场,美国市场的开放对于其他成员国来说就是最为重要的一种公共产品的供应。美国同贸易伙伴国签订的FTA,使每个参与方都能从更加开放的市场特别是美国市场中获得更大的经济收益。这充分说明美国推行的FTA谈判在促进国家间经济合作上意义重大,对于FTA的每个参与方来说都是促进经济贸易发展的良好机遇。


现实制度主义认为国际制度不仅能为参与国带来共同收益,它还可以被制度主导国“私有化”,成为其维护本国权力地位、实现国际战略目标的私有产品,而这是其他国家所不能享有的。美国领导的FTA谈判,并不仅仅着眼于收获合作所带来的共同经济收益,这些FTA伙伴国遍布美洲、亚太、中东地区,许多国家由于经济规模偏小,事实上并不能给美国带来丰厚的贸易或投资利益。这意味着美国的FTA谈判事实上已经超越了贸易政策本身,而是成为整个外交战略中的重要组成部分,它作为一种重要的制度工具,被美国用来服务于更加广泛的私人国际战略目标。


在三个不同的历史时期,美国的FTA谈判主要致力于实现三个方面的私人目的。第一,在老布什和克林顿政府时期,美国利用FTA谈判施压全球层次的自由贸易谈判,美国希望通过和加拿大、墨西哥等国签订FTA,同时通过升级APEC推动亚太贸易自由化,来促使欧洲国家重新回到GATT框架之下的全球多边贸易谈判桌前,促使尽快完成乌拉圭回合谈判,以期最终实现全球贸易自由化,从而确保美国在全球贸易体系中的主导地位。第二,在小布什政府时期,尤其在“9·11”事件之后,包括FTA在内的美国对外经济政策被广泛用来服务于美国的安全战略,美国将FTA看作深化与伙伴国之间的同盟关系以及打击恐怖主义的政策工具,例如美国与澳大利亚之间签订的FTA被认为是美国对澳政府派兵伊拉克反恐的一种回报。事实上,在这一阶段,与美国签署FTA的国家大多是美国的军事盟友或者对美国有重要安全意义的国家。第三,在奥巴马时期,由于美国在WTO中的贸易优势日渐丧失,美国亟须建立新的贸易规则来凸显美国在服务业领域的优势,FTA便成为美国重掌全球贸易规则制定权的重要工具。美国希望通过目前正在进行的“3T”谈判为全球建立新一代贸易规则树立模板,并迫使其他新兴国家就范,从而使美国的私人意志最终转化为全球的共同规则。


现实制度主义还认为,随着国际体系中的权力转移日益明显,新兴的崛起国已经不满意守成国单方面控制国际制度体系,试图通过国际旧制度的改革(简称“改制”)和国际新制度的建设(简称“建制”),来分享国际制度所带来的公共福利,甚至谋求实现国际制度所可以带来的私人利益;而守成国在维系自身掌控的国际旧制度的同时也在某些领域不断进行制度调整,以期更好地满足自身私有利益。这直接导致国际制度竞争正日益成为大国间竞争的重要表现形式。由于当前崛起国的实力上升首先是在经济领域,同时经济领域的国际制度需求比安全领域更加强烈,国际制度竞争作为国际社会演进的一种全新现象,它也首先发生在国际经济领域。而国际制度竞争一方面是制度主导国之间的权力竞争,另一方面也是主导国提供公共产品的能力竞争。


具体在国际贸易领域,由于美国控制传统国际贸易制度的能力下降,美国已经不能像当初主导GATT谈判那样轻易地在全球贸易体系中贯彻自身的制度意志,尤其是美国没有能力推动WTO多哈回合按照自身的意志完成谈判。美国转而通过FTA来巩固区域经济霸权,进而以此为垫脚石来捍卫全球霸权地位。不仅如此,目前以WTO为核心的既有国际贸易规则不能凸显美国在服务业领域的优势,为此,美国希望通过“3T”谈判,着重解决服务业领域的自由化问题,美国通过和欧盟、日本等少数国家率先就很多问题达成协议,以向新兴国家施加压力,最终迫使新兴国家接受新的国际贸易规则。如果“3T”协议能够顺利达成,将继续确保它们在国际贸易秩序中的主导地位,其他国家若想进入这一体系,就必须接受美欧等发达国家制定的新规则和新标准。美国希望缔造新的国际贸易制度来制衡中国等新兴国家在以WTO为框架下的传统制度体系中所获得的贸易优势。


美国的国际制度战略促使以中国为代表的新兴国家起而应对来自美国的挑战。作为已经取代美国的世界第一大货物贸易大国,中国具有在国际贸易体系中进行制度建设的强大需求,而也已经初步具备进行制度建设的能力。早在21世纪初,中国就与东盟展开了“10+1”自由贸易谈判,经过十年的努力最终建成中国-东盟自贸区。面对TPP作为美国“亚太再平衡”战略的一部分对亚太地区的制度建设产生的影响,从2013年以来,中国开展了更加积极的贸易外交,包括大力实施FTA战略,其中包括在2015年6月成功达成了中韩FTA和中澳FTA,积极推动中国与东盟的自贸区升级谈判以及重启与海合会的FTA谈判;不仅如此,中国还积极支持东盟发挥“驾驶员”作用,主导以“10+X”为基础的RCEP谈判,以应对来自TPP对东亚自贸区建设的挑战,整个亚太范围的FTA竞争正在愈演愈烈。


中美在国际贸易领域的FTA竞争,取决于中美作为世界两个最大经济体为成员国提供经济福利的能力,这种能力包括能否为成员国提供一个更加开放的市场和更加庞大的市场规模,同时能否照顾成员国的敏感弱势产业和包容成员国的国内制度特点。中国领导的FTA与美国领导的FTA有不少规则上的差异,美国的FTA强调高水平的贸易自由化和高标准的市场准入,以及市场规则的统一,同时强调严格的知识产权保护、劳工和环保标准;相反中国领导的FTA则更加强调对敏感产业的灵活性,对不同国内体制的包容,强调贸易开放的渐进性,从而更加照顾到发展中国家的实际情况。相比之下,美国在前者方面更具有优势,而中国在后者方面具有优势。可以说中美的FTA竞争是市场模式和国家模式的竞争。不仅如此,中美FTA竞争也是双方的权力竞争,这种权力的竞争,包括对成员国的地缘政治影响力以及政治动员能力。


中美的FTA竞争将深刻影响亚太地区乃至整个全球的经济秩序。从积极的方面来看,在WTO框架下多哈回合谈判进展困难的情况下,中美围绕FTA谈判所展开的贸易制度竞争能够加快区域贸易自由化步伐,从而为更大范围内的贸易开放铺平道路,特别是如果中美领导的FTA谈判最终能够在制度和规则上实现相互兼容和借鉴,中美在亚太地区的FTA竞争将可能为最终建立亚太自贸区奠定基础;但从消极的方面来看,中美FTA谈判如果都坚持封闭性和排他性的原则,在成员国与非成员国之间建立森严的壁垒,这种制度竞争有可能演变为经济上的“铁幕”,从而加剧世界经济的碎片化,扭曲市场的效率。


结论


通过对国际贸易体系中不断兴起的FTA这一现象的观察,本文初步构建了一个基于范式折中的现实制度主义理论框架,并阐述了如下三个基本论点:第一,作为国际贸易制度的FTA,带来贸易开放的扩大和相关贸易规则的确立,是国际经济体系中的重要区域性公共产品,各参与国都可以从中增进本国利益。美国领导的FTA也是美国向成员国供给区域性公共产品的一种表现形式。第二,作为一种国际贸易制度的FTA也可以被主导国“私有化”为维护本国特殊利益的重要工具,美国领导的FTA能够服务于美国更加广泛的国际战略目标。第三,以FTA为代表的国际制度竞争已经成为国际贸易体系中大国竞争的重要内容。国际制度竞争一方面是制度主导国之间的权力竞争,另一方面也是主导国向国际社会提供公共产品的能力竞争。美国FTA战略的成功与否既取决于美国相对于成员国的权力地位,也取决于美国通过FTA为成员国提供的公共福利的大小。国际制度竞争的后果可能会促进国家间合作,有利于全球治理,但也有可能造成“制度过剩”的局面。


本文所构建的现实制度主义不仅可以说明和解释贸易领域中的国际制度竞争现象,它还可以被推论到金融领域。二战之后,由美国主导的世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构以及国际货币体系中的美元本位制既是国际金融领域的重要公共产品,但也常常被美国用来服务于其私有目的。2008年金融危机之后,美国一直抵制对国际金融制度进行实质性改革,其目的就是为了捍卫这些国际制度对于美国的私有特征。这促使以中国为代表的新兴国家在国际金融领域通过“建制”努力不断向美国施加制度竞争的压力。中国先后倡议成立金砖开发银行和亚洲基础设施投资银行两大区域性开发银行,同时还积极推动构建东亚外汇储备库和金砖应急储备机制。这些新的国际金融制度将对旧制度产生竞争压力,迫使它们完善自身结构、提高运行效率。而金融领域的国际制度竞争正在构成检验现实制度主义相关理论框架的另外一个重要的“试验场”。


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