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盘古观察
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张锋:中国在南海的战略决心需要法理支撑




导读

 

12月15日下午,在南海非法搜集水文数据的美国“鲍迪奇”号海洋测量船在回收两具无人潜航器时,其中一具被一艘中国海军打捞救生船捕获。


 针对美方随后进行的单方面炒作,中国国防部17日在表达遗憾的同时,表示将通过适当方式将其移交给美方。不过,中方强调,坚决反对并要求美方停止派舰机在中国当面海域进行抵近侦察和军事测量活动。中方将继续对美方有关活动保持警惕,并采取必要措施加以应对。

 

文|张锋

盘古智库高级研究员

澳大利亚国立大学国际关系学系研究员


 12月15日,中国海军一艘救生船在南海捕获了美国海军一具无人潜航器。此事引起国内外热议,成为中美在南海较量的最新例子。


 这一事件的性质和关键在哪里?国外媒体和评论员给出了五花八门的猜测和解释。有人认为,这是中国对美国候任总统特朗普与台湾地区领导人蔡英文通话并挑战“一个中国”政策的反击。有人说,因为此事发生在距菲律宾苏比克湾55海里的水域,这是在试探菲律宾总统杜特尔特的独立外交政策是否名副其实,也有敲打美菲同盟的意思。有人说,这是中国想把美军赶出亚太水域,把南海变成中国的“内湖”。也有人说,这是中国军方的一个大胆作为,目的是加强对南海水域的控制,增加军方在中国南海政策中的发言权。


 真正的原因可能还是接近于国防部新闻发言人所言,即中国对美军频繁派出舰机在南海对中国进行抵近侦察和军事测量不满。也就是说,这是显示中国反对美国抵近侦察决心的一个策略性动作,为的是向美国传递中国有能力、有决心、有手段进行反制的信号。


 中国在南海显示战略决心,这显然是有必要的。从这个事件来看,中方显示决心的作为已经远超过美国奥巴马政府,这表明中国在南海的战略进取有了进一步的发展。


 但战略决心的显示,也不是在国际规范的真空之中进行,还需符合一定的战略竞争规则和国际法规范。如果说此次“捕获”行动略有瑕疵的话,那主要在于,中方没有完全把竞争规则和国际法规范通过一套有效的战略话语进行阐释和传达。


 中方并没有公开证实此次行动发生的地点。根据外电报道,事情发生在菲律宾苏比克湾西北约50海里处。假设这一消息属实,中国该如何阐明自己捕获正在当地进行军事测量的美国潜航器的权利?在公海,和平时期捕获他国舰只(包括无人器)没有多少国际法的支持。在《联合国海洋法公约》所界定的领海和专属经济区内,情况有所不同。


 事发海域是在菲律宾12海里领海之外,但在其200海里专属经济区之内。不过,这一海域也在黄岩岛200海里以内。所以,如果中国对黄岩岛主张200海里专属经济区,中方就可以批评美军在中方专属经济区内进行军事测量活动。中国一直不承认美国在他国专属经济区内进行军事测量的权利。中国的这一立场虽然在国际上有争议,但也不乏支持者。现在的问题是,中国似乎并没有公开明确地对黄岩岛主张200海里专属经济区,也没有公布南沙群岛的领海基线。


 中国可用的另一法理武器是南海断续线。但如果事情发生在菲律宾苏比克湾西北约50海里处,那恐怕是在断续线包含水域之外。即便是在断续线之内,中方也还没有明确哪些水域是专属经济区的性质,哪些水域是历史性权利的性质。中国从来没有主张断续线内的所有海域都是中国的内水,都受中国主权管辖。也就是说,中方并没有在法理上明确断续线内哪些水域是不让美国进行军情活动的。

 

 国内有评论称,中国海军救生船是在中国南海管辖海域发现美国潜航器的,但并未指出具体地点的地理坐标。如果按照国际媒体的报道,事情发生在菲律宾苏比克湾西北约50海里处,那么这一位于断续线外的海域受中国管辖的法理基础需要明确。如果实际地点与国际媒体报道的不符,那中国国防部应给出事发地点的地理信息,确证该海域为中国管辖。


 美国官方的观点是,这一潜航器是美国政府所有,因此具有主权豁免权,任何其他国家无权收为己有。除非在战争时期,否则即便这一潜航器是在中国领海行动,中国政府也无权捕获。除了开战这一最终选项之外,一般的应对是对美军进行警告并驱离。中方对美国从2015年10月以来对中国南海岛礁进行的巡航就是这样应对的。警告无效也可采取撞击等强力驱离方式,但收归己有却超出了非战时的竞争规范。


 在这一点上,中国的一个法理依据是,目前国际法尚未对军事活动中无人器的法律地位有明确与完善的规定,因此美方所谓的主权豁免权并非无懈可击。这可能是中方最有效的法理武器,但中方并未在这一点上做文章。中国国防部发言人明确该装置为美方所有,并决定移交美方。中方给出的捕获行动的理由是“防止该装置对过往船舶的航行安全和人员安全产生危害”。至于如何产生危害,则语焉不详,如此就降低了这条理由的说服力。


 也许,中国可以直截了当地提出,中方认为美方没有释放潜航器潜到中国管辖水域进行军事侦察的权利。如此,就能避开事件发生地点的问题。关键不在于潜航器是在什么地方被捕获的,而在于这个潜航器去什么地方做了军情探测。


 最后,中方也许能够以美国并未批准《联合国海洋法公约》为由,提出《公约》的所有条款(包括专属经济区)都不适用于美国,因此美方观点没有法理效力。这也不失为一个有创意的说法,而且可以借机敲打美国没有加入《公约》却用《公约》批评中国的做法。但中方的思路似乎也不在此。


 如此看来,中国此次在南海显示战略决心的动作,还少了点法理上的战略话语的有力支撑。中美在南海的战略竞争已经成为常态,包括东南亚国家在内的周边国家已经习以为常。但战略竞争并不只是实力与决心的碰撞,还是规则与规范的较量。在国际舆论战愈发激烈的情况下,如何提供有理有力有效的战略话语是战略竞争的重要部分。


 战略话语更是对中国的地区与国际形象影响重大。战略话语强大,霸权也能被说成是公共物品。战略话语微弱,维护主权也能被“妖魔化”为军事扩张。此次“捕获”事件,国际舆论正在将其定性为中国妨碍南海航行自由的一个例子。中国一直主张南海航行自由,而之前外界一直苦于找不到中国妨碍南海航行自由的例子,这次事件将因此而增大中国在南海的公共外交的难度。

 

 过去几年来,外界一直指责中国挑战“基于法治的国际秩序”。至于这个“基于法治的国际秩序”到底是个什么东西,似乎谁也说不好。如果这个“法治”指的是西方创制下没有中国参与的“法治”,那么中国改善其中不合理的一部分,大部分国家是可以理解的。但中国得拿出有效的改善的理由,才能在国际上有说服力。


 回到这次的“捕获”事件,中国也得说出道理来,阐明中国是如何想改善目前并不合理的南海秩序,包括美军长期进行的军情活动。如此,才能取信于周边国家,让它们认识到南海局势由于中美竞争而导致的紧张的根源在美国而不是中国,从而让它们对中国有一定程度的战略理解。不然,周边国家对中国的战略疑虑反而会加深,以为中方在南海所有海域都主张管辖权,从而产生高度的不安全感。事实显然并非如此,断续线即为明证。但如何把这一事实讲清楚,却也并非易事。


*首发于FT中文网


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