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盘古观察
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叶青:划分中央与地方财政事权的意义何在?




 

近日,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。对此,盘古智库学术委员、湖北省政协常委叶青表示,划分了中央地方财政事权、支出责任,老百姓急需的民生工程就可以得到落实,“五大事业”的发展才有保障,也才可以提高财政资金效率,同时也具有了问责的基础与依据,一举而多得。

 

文|叶青,盘古智库学术委员、湖北省政协常委


在社会主义市场经济体制建立的过程中,政府总是要有作为的。至于政府要怎么有作为,关键在于两个方面:地方与中央的事权划分、政府与市场的事权划分。近日,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。这实际上就是对前面的一个关键问题做出了最为权威的回答:中央地方各做什么?怎么去做?而且是在充分发挥市场作用之后的中央与地方的财政事权与支出责任的划分。

这个《意见》可以从六个方面去思考与解读。

一是预算法的延伸。2014年新修改的预算法,首次规定财政转移支付制度,为进一步完善分税制、建立事权与支出责任相适应的制度奠定了法制基础,有利于优化转移支付结构,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预,减少腐败的机会,也有利于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展。

《意见》明确指出:“合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,是建立现代财政制度的重要内容,是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要”。这终于让预算法落了地。特别是让地方政府“松了口气”,地方政府该做什么、能做什么、去做什么,都有了答案。

二是《决定》的延伸。在中国的财政分权实践中,一直存在各级政府事权与支出责任不相对应的严重问题,有的事情抢着做,有的事情没人做,出现了重叠与空白。十六届六中全会决议中,提出了健全财力与事权相匹配的财税体制新概念。十七大又提出了进一步健全财力与事权相匹配的财税体制的要求。十八届三中全会《决定》强调了适当缩小地方事权与支出责任两个方面,从中央政府角度看,就是要“适度加强中央事权和支出责任”。一方面,十八届三中全会公报提出“必须完善立法、明确事权”,使各级政府职责分明;另一方面,《决定》提出“建立事权和支出责任相适应的制度”,使“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”。此次《意见》的出台,把《决定》的设想落了地,而不再是纸上谈兵。

三是为什么要划分?《意见》提出:“新的形势下,现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题,主要表现在:政府职能定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,同时一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够;中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多,地方没有担负起相应的支出责任;不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多;省以下财政事权和支出责任划分不尽规范;有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据,法治化、规范化程度不高”。这一段类似于绕口令的话很重要,也是中国在社会主义市场经济体制建设过程中,不断遇到障碍的原因,也是腐败的土壤。事权财权模糊不清,正应了中国的一个成语:浑水摸鱼。

四是中央说了算。《意见》中有一句话很有意思:“坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上,明确中央在财政事权确认和划分上的决定权,适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力,维护中央权威”。这已经清楚地说明,在财政事权与支出责任划分问题上,中央说了算。也应该如此,中央只有一个,而地方是一群,地方的情况不一,站在高层总是看得更清楚一些。

五是事权责任皆为“一分为三”。《意见》指出,中央的事权:要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。地方的事权:要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。以湖北为例,由于汉江涉及到陕西、河南、湖北地区,因此,对汉江的治理属于“省外河”范畴,要以中央为主。而清江是湖北的“内河”,其治理应以湖北为主。

对最容易出问题(重复与空白)的共同事权则要减少与规范:要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设及环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权,并明确各承担主体的职责。我想下一步是要把这个“共同地带”进一步细化。

与此相对应,支出责任也是一分为三:中央的财政事权由中央承担支出责任。地方的财政事权由地方承担支出责任。中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。这个“区分情况”就有无限的想象空间与回旋余地。

六是确定时间表。分别划分了2016年、2016-2017年、2019-2020年三个阶段。比如,2016年要做的事有:有关部门研究制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案。选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。又比如,在2019-2020年要基本完成主要领域改革,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。

划分了中央地方财政事权、支出责任,老百姓急需的民生工程就可以得到落实,“五大事业”的发展才有保障,也才可以提高财政资金效率,同时也具有了问责的基础与依据,一举而多得。


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