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盘古观察
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埃尔多安、总统制与土耳其的未来




【导读】这半年来,与欧盟谈判叙利亚难民问题、10月的安卡拉恐怖爆炸案、巴黎恐怖袭击后全世界对IS交战区前线的聚焦、尤其是11月土耳其又打下了俄罗斯战机,这些问题都使埃尔多安成为人们关注的焦点。除了上述问题,对土耳其人来说,还有一个令人关注的问题,那就是埃尔多安一直在梦想和推动的“总统制”。

 

文|昝涛,(盘古智库学术委员、北京大学历史学系副教授);董雨北京大学历史系博士生)(本文原载“澎湃”,20151226日)

 

若细数近年来最频繁出现在国际媒体头条上的国家领导人,土耳其总统埃尔多安绝对要算一匹黑马。他曾以“男女生来不平等”的言论、建立在森林保护区内有1100间屋子的新总统府以及用政治罪名大规模逮捕反对派和记者而闻名;这半年来,与欧盟谈判叙利亚难民问题、10月的安卡拉恐怖爆炸案、巴黎恐怖袭击后全世界对IS交战区前线的聚焦、尤其是11月土耳其又打下了俄罗斯战机,这些问题都使埃尔多安成为人们关注的焦点。除了上述问题,对土耳其人来说,还有一个令人关注的问题,那就是埃尔多安一直在梦想和推动的“总统制”。从很多方面来看,现在对埃尔多安来说是个好机会。前天,埃尔多安就不失时机地表达了自己的想法。

 

1223日,埃尔多安在安卡拉他那豪华的总统府会见了一些农村领导人,埃尔多安提到现在土耳其的各政党再也不能无视推动新宪法的进程了。埃尔多安的这个提法的背景是大国民议会中的反对党同意了与总理达乌特奥卢会见商谈制定新宪法的问题。在当天的会面中,埃尔多安还谈到了总统制,他强调,人们需要就此进行讨论,“既然今天世界上的大部分发达国家都是总统制,我们为什么要害怕、放弃和逃避它呢?”“决定这个问题的首先是议会,然后是我们的民族。不管怎么样,我认为我们在议会中的政党再也不能对此置之不理了,【总统制】这个事已经成为我们人民的清晰且强烈的要求。”埃尔多安呼吁,“为了建立一个能够更好地为民族服务的体制,我们正要求有一部新宪法和总统制。”(Daily Sabah, 2015/12/24, p. 1.

 

 

20148月,当了十一年总理和正义与发展党(AKP,下称正发党)党魁的埃尔多安如愿在总统大选中胜出,成为土耳其共和国第十二任总统。埃尔多安算是初步成功地上演了俄罗斯的普京模式。不过,根据土耳其宪法,土耳其并不是总统制国家,其权力并不是很大。所以,自上台以来,埃尔多安便大力推销总统制,以取代土耳其长期以来实行的议会制。按照现行规定,如果埃尔多安能够连任一次的话,他就能作为总统干到2024年。正好覆盖了土耳其实现其百年梦想的时间(1923-2023),到那时,埃尔多安就全美了他在土耳其政治历史上的名望、地位和影响。作为一个政治家有此野心/抱负,倒也无可厚非。

在今年6月的大选中,埃尔多安作为主要创始人的正发党连276席的简单多数都没有达到,这无疑击碎了埃尔多安的总统梦。“所幸”三大反对党组阁失败,111日土耳其再次举行大国民议会选举。虽然这次正发党卷土重来获得了317席,超过半数,得以单独组阁。但是,按照土耳其的宪法规定,要想不经过全民公决而由议会决定是否修宪,需要至少三分之二(367)席的支持;如果能够得到330席的支持,也可以将修宪案付诸全民公投。

 

所以,不管怎么说,制定新宪法和搞总统制,都需要大国民议会中哪怕是一个反对党的配合才行。但目前来看,反对党对搞新宪法的共识是有的,对搞总统制的共识并不大。从当下的民调来看,63.5%的受访者支持总统制,29.3%的人支持维系现行的议会制;90%的人赞成制定一部新的宪法。1214日的时候,土耳其总理达乌特奥卢就说过,土耳其可以分别举行两个全民公投,一个是就新宪法,另一个是就总统制。对于总统制,达乌特奥卢的表态是,政府不会强加给人民任何东西。

 

 

那么,是什么让一个多月前还在为保住执政地位绞尽脑汁的埃尔多安忽然再次高调提出修宪和实行总统制呢?概言之,半年以来国内外尤其是周边地区形势的动荡为埃尔多安实现其在内政上的野心营造了有利的环境。

    首先是叙利亚难民问题。为了阻止难民继续大规模涌向欧洲腹地,欧盟决定资助土耳其30亿欧元以解决安置问题,并重启入盟谈判。在这个方面,土耳其对欧盟算是“有难民有实力”;有钱当然好,但重启入盟谈判的政治意义是最大的。虽然对欧盟来说,这更多的只是缓兵之计,土耳其也未必不知道,但两方面完全可以各取所需,在这个游戏里扮演好自己的角色;对土耳其来说,对西方的向往是奥斯曼帝国晚期以来的梦想,更是凯末尔主义所奠定的国策,加入欧盟也是土耳其数十年来国家的大政方向,尤其是对于土耳其未来经济的调整和发展、政治的改造与文化的创新,加入欧盟都是一个有利的契机。重启入盟谈判对土耳其而言是一个来之不易的进步,尤其是过去,反对派对正发党的保守性予以攻击,说它在加入欧盟的问题上毫不作为,现在欧盟给正发党这么两个“大红包”,在经济和政治利益上,正发党都得到了不小的好处,有利于其重塑形象,并堵住反对派的嘴。

 

另外,不可忽视的一点是,欧盟(其实也包括北约)是土耳其内政的外部规定性机制。比如,正发党在过去正是利用欧盟对成员国资格的要求,一步步限制和排挤军方代表的世俗集团在土耳其政治舞台上的影响力,这有两层重要的意义:(1)结束了长期以来平民政治屡屡被军事政变(干预)所打断的历史;(2)通过打压军方的政治影响力,为保守的伊斯兰势力赢得了更大的发展空间,巩固了其在保守的、宗教虔诚的选民中的地位。军方作为凯末尔主义的坚定捍卫者,“认为土耳其是世俗国家,所以才有民主,哪怕是温和的伊斯兰也不能与世俗主义并存”(Ümit Cizre”Ideology,context and interest: the Turkish military,” in Reşat Kasaba, ed., TheCambridge History of Turkey, vol. 4, Cambridge University Press, 2008, p. 323)。

 

其次是频繁的恐怖袭击,无论是7月在边境城市苏鲁赤针对库尔德人的恐怖袭击,还是10月初的首都安卡拉火车站发生的恐怖袭击,都造成了土耳其人的大规模伤亡,11月发生在巴黎的爆恐事件,在土耳其举行的G20峰会给予了高度重视,体现出全世界在反恐尤其是打击Daesh问题上的共识。而恐怖主义所造成的不安全感正是滋生强人政治的沃土,目前中东普遍出现了人心思稳的趋势,土耳其人也不例外,对稳定的渴望会使民众寄希望于一个高效的政府和果断的领袖来控制局面,而这正是埃尔多安在宣传修宪和推销总统制时所一再强调的“人民意愿”以及他所保证的能够带来的结果。回顾来看,在6-11月这两次选举之间,埃尔多安对土耳其民情和舆情的操控与把握是很到位的,对安全、稳定和高效的需求成了社会的最大公约数。

 

第三是近期国内民族主义情绪的不断上升以及埃尔多安集团对此的持续操控。11月的选举之前,土耳其政府就高调打击叙利亚北部的库尔德工人党武装,之后又“有预谋地”打下了俄罗斯战机,这些都在土耳其国内激发起强烈的民族主义情绪,这种情绪很明显地提升了埃尔多安集团的支持率,以至于达乌特奥卢在不久前还说如果再搞一次选举,正发党肯定大获全胜。

 

库尔德问题多年来一直是困扰土耳其的噩梦。原本在今年6月的大选中左翼库尔德人的人民民主党(HDP)异军突起,获得超过13%的支持率。但在之后不断爆发的恐怖主义活动中,该党没有撇清其与此的关系,从而失去了一些选民的支持。土耳其民众面对在库尔德地区层出不穷的袭击事件,民族主义情绪再次高涨,“和解进程”随着终止,正发党主导的政府高调打击库尔德工人党(PKK)的举动赢得了一部分民族主义选民的支持。

 

至于击落俄罗斯战机事件,各方都觉得土耳其的举动匪夷所思,目前尚无定论(天穆:“土耳其击落俄战机,让人捏一把汗,”微信公众号“中央欧亚通讯”)。诸多猜测中有很重要的一条即怀疑这是土耳其对俄罗斯袭击了伊拉克边境上的土库曼人(土的同族人,伊拉克第三大民族)的反应。这在两个方面关乎土耳其强烈的民族主义情绪:一个是所谓同族关切(这与泛突厥主义不无关系),另一个是近代以来土耳其民众中就存在“恐俄症”,这次“勇敢之举”给埃尔多安加分不少,其支持率一下子蹿升到60%以上(前述63.5%的受访者支持总统制显示的其实就是对埃尔多安的支持)。民族主义情绪在战机事件后的上升,从“躺枪”的荷兰驻土耳其大使馆的“误伤”情况即可见一斑。

 

针对当前的土俄危机,埃尔多安也非常善于利用民族主义情绪,比如他说,击落俄战机一事就可以暴露出土耳其人中是谁站在俄罗斯的立场上,“就像我们想到在过去有人基于意识形态选择站在苏联的一边。我们知道一个真相,那就是老牌的社会主义分子、一小撮自由派、新民族主义者甚至个别的民族主义分子在今天就与俄罗斯站在一起,”埃尔多安称这些人是民族的敌人(Daily Sabah, 2015/12/24, p. 8.)。埃尔多安尤其指的应该就是库尔德的人民民主党领导人德米尔塔什最近对莫斯科的访问。总理达乌特奥卢也对此发出了批评声音,说人民民主党在寻求“同所有与土耳其发生冲突的势力”合作(《参考消息》20151225日,第2版)。

 

 

除了上述现实情况外,历史学家帕特里克·沙非(Patrick Scharfe)还提醒我们,要从土耳其共和国的历史中去寻找埃尔多安力图修宪推行总统制的理由和信心来源。土耳其第一部宪法就规定绝大多数权力被赋予了国民会议而不是总统。即使是权势巨大的国父凯末尔·阿塔图克做总统的时候(1923-1938),也力图维持稳定的议会制基础,他曾说过:“我国总统的唯一功能就是签署文件。”但对总统权力的限制并不意味着土耳其威权主义的终结。1950年上台的门德列斯和他那既保守有亲西方的民主党(DP)就曾利用勾结共党的罪名对镇压反对派,并利用选举优势实行“多数的暴政”,引起了普遍的不满。不甘拱手让权的军官和官僚在1960年发动了政变,从此开创了之后土耳其政治的一个模式,即每当平民政客不能维持政局时候,军方就会介入,重塑政治,捍卫世俗主义和宪法秩序。

 

土耳其现行宪法的产生也是在上述历史逻辑下。埃尔多安多次表示对现行土耳其宪法的不满,正是因为“现在通行的土耳其宪法也非常缺乏合法性,它是土耳其最后一次也是最为暴力的军事政变的产物,于1982年开始实施,现在土耳其人普遍都认应该以新宪法替换掉,因为土耳其各政治集团都认为该宪法无法保障基本的权利。”(Patrick Scharfe, “Erdoğan’sPresidential Dreams, Turkey’s Constitutional Politicshttp://origins.osu.edu/users/patrick-scharfe

 

门德列斯的执政历史说明限制总统权力可以阻止个人独裁,但无法阻止多数人的暴政,那么,政治学家们一般认为总统制比土耳其现行的议会制更容易走向专制暴政就显得没有那么强的说服力了。一直以来就存在埃尔多安想通过总统制成为独裁者的说法,在23日的会面中,埃尔多安对此进行了驳斥。就那些反对总统制的意见埃尔多安说:“他们的反对不是基于原则,而是个人化的。”(Daily Sabah, 2015/12/24, p. 8.

 

历史地看,埃尔多安绝不是第一个提出实行总统制的人,那些宣称总统制只是埃尔多安个人野心或独裁梦想的人,是罔顾历史的。就连目前跟埃尔多安集团成为死对头的著名的宗教大师菲图拉·居兰(Fethullah Gülen)本人也在十年前承认,过去的几任土耳其总统都曾咨询过他关于实行总统制的问题(坊间有一种说法是居兰在数年前没有响应埃尔多安召其回国的邀请,是因为他不支持埃尔多安在以后当总统,背后的原因是美国不同意)。也就是说,自上个世纪九十年代初厄扎尔(Turgut Özal)总统以来,土耳其就在讨论总统制的问题。在这个问题上,埃尔多安显然并不是唯一的。

 

作为1980年军事政变的产物,土耳其现行宪法的主要目的在于,通过赋予总统这个职位广泛的反制权力,平衡民选政党的反动倾向,尤其是伊斯兰主义倾向。比如,总统可以任命最高法院的法官,总统能够在紧急状态下绕过总理召集部长会议;总统拒签他不同意的议会法案,并退回大国民议会再议;土耳其的公立大学校长由总统任命;总统是肩负监国重任的国家安全委员会的主席,等等。在过去这些年中,除了八十年代的厄扎尔,土耳其的总统都是有军方背景或高级官僚的出身,基本上有效地实现了军方当年关于总统职位设计的初衷,但除此之外,之前的总统基本上没有完全地实行过他的广泛权力,土耳其仍然保持了一个议会制国家的运行模式。

 

不过,埃尔多安这个总统还是有些不同的,那就是他是土耳其历史上的第一个民选总统,之前的总统是由议会选举产生的。之所以会发生这个变化,是2007年居尔当选总统的时候遇到了很多挫折,尤其是遭到世俗的反对派和军方对居尔的宗教背景的强烈抵制(昝涛:“变动不居的道路,”《读书》2007年第11期)。借此机会,正发党搞了个全民公投修改了宪法关于总统选举的条文,那之后就规定土耳其总统将由选民直接选出,埃尔多安在20148月上台,就是第一个经由民众直接选举产生的总统。这造成了一个后果,那就是“【总统】从作为‘隐秘国家’(deep state/derin devlet)监管各种机构(比如司法或者大学)的工具,变成了人民意愿的潜在表达。无疑,20148月以来埃尔多安就是这么看待自己的当选的。”(参见Patrick Scharfe,前引文)。这样我们也就能够理解,为什么会有土耳其人说:看看现在埃尔多安在土耳其的权势和种种表现,土耳其难道不是已经是事实上的总统制了吗?!总理达乌特奥卢哪里有什么权力!

 

结合历史与现实来看,总统制的呼吁在当下的土耳其不可谓不具备条件,虽然不能说它就一定能够实现。如前所述,埃尔多安目前的民意支持率很高。现在埃尔多安高调地提出总统制议题,无非是在土耳其各方肯定要讨论新宪法的背景下借机表达自己的政治意愿与诉求罢了。考虑到1982年以来的宪法已经有大部分内容被修订过了,搞一部新宪法出来已经是可以预期的。至于埃尔多安有没有足够的智慧和手腕儿让正发党继续支持、让某个反对党也配合支持搞总统制,还有待于进一步观察。 


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