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关于能耗双控和能耗计量的若干建议
推进碳减排碳达峰，实现经济绿色发展，是今后我国经济发展中的重点任务。2020年12月12日,习近平总书记在气候雄心峰会上通过视频发表题为《继往开来,开启全球应对气候变化新征程》的讲话，指出中国力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和。中国已经向国际社会作出了庄严承诺，优化能源消费结构是大势所趋。
同时我们也要深刻认识到，我国是发展中大国，发展仍是第一要务。特别是实体经济发展，还需要大量使用能源。虽然大力发展新能源、提高清洁能源消费比重是国家战略，但是传统能源在经济发展中的基础性作用依然需要重视。我们减少温室气体排放的努力，必须以不损害经济发展为前提。现实中，化石能源的使用仍要保持在一定水平，以保证经济发展的稳定性与连贯性。这是由我国当前的经济发展实际决定的，符合基本国情。
综上，当前的核心要求是：既要保证足够量的能源消耗，又要大量减少碳排放。为此，我国在持续、大力优化能源消费结构，清洁能源占比快速提高，2020年清洁能源消费占比已升至24.5%。过去10年，我国清洁能源装机占比从27%提高到43%，清洁能源发电量占比从17%提高至32%。煤炭消费量占能源消费总量的比重不断下降，从2010年的70%降至2020年的56.7%。过去10年，煤电发电量占比从74%降至61%；2020年，煤电装机占比历史上首次低于50%，新增发电量中，清洁能源占比达到54%。
客观来看，当前我国能源结构得到显著优化。但是，在单纯控制能耗的要求下，这种变化并没有在国家能耗核算体系中体现出来。在统计电力能耗的实践中，光伏等清洁能源产生的绿电仍然按照一度电（1千瓦时）0.12283千克标准煤的折算标准计算能耗（与火力发电相同），计入地区能耗总量指标。而事实上，清洁能源产生的绿电，在生产过程中碳排放量趋近于0，远远低于火力发电产生的碳排放量，从这个角度看二者采取相同的折算系数是不公平的，在一定程度上打击了地方发展新能源的积极性。从本质上说，能耗“双控”是要控制碳的排放量，而不是限制经济的发展量。新能源发电与火力发电能耗折算系数相同，显然违背了能耗“双控”的政策初衷，对我国能源结构调整的激励作用也在边际递减。解决该问题最有效的办法是变革能耗统计体系，把化石能源能耗与清洁能源能耗分开统计。近年来，呼吁改变新能源能耗统计标准的专业人士在不断增多。
因此，盘古智库建议：在能耗管控方面应加强顶层设计、制定方法制度，全面统筹经济活动中石化能源与非石化能源能耗指标，既考虑发达地区又兼顾不发达地区，突出资源禀赋和区域差异，加快能耗核算统计改革，尽快出台可再生能源相关操作细则。我们提出了能耗计量改革和能耗控制的三原则和六方向，具体如下：
原则一：阶段控能，最终控碳。能源消耗是经济发展的必须，控制能源消耗只是阶段性目标，最终目标是控制碳排放的同时不需要控制能源消耗总量，最终达到控碳不控能。
原则二：小步快走，逐步实施。无论是控能、控碳，还是调整能耗核算方式，都要注意分期制定合理目标，逐步达成，防止“碳达峰” 变成“碳冲锋”，防止不计后果的降碳控能。
原则三：因地制宜，精细实施。不同省份、地市的自然资源禀赋、人口情况、工业基础千差万别，在实施能耗控制上要充分考虑差异性，要尊重历史情况，依据现实情况，精细化制定和实施政策，防止“一刀切”的情况发生。
具体六个建议改进方向如下：
第一，对于绿电要制定直接抵扣比例。考虑到全生命周期的碳排放，即使不能完全抵扣，也要设定合理的系数，明确一个抵扣比例，以鼓励新能源大量发展。建议本地消纳绿电至少50%可以从能耗总量中扣除。
第二，加大本地消纳力度。2019年颁布的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》中明确了“超额完成消纳量不计入‘十三五’能耗考核”，但是并没有提到就地消纳，基本都是上网消纳，受电网建设的制约较大。建议国家明确支持本地消纳绿电，减小对电网外送能力的压力。
第三，鼓励本地微电网和分布式能源发电的发展。要想加大本地消纳新能源的力度，就必须保证本地配套足够的调峰和储能能力，并覆盖足够强度的电网作为支持。建议选择合适区域适当放开本地微电网建设限制，增强本地绿电自消纳保障基础设施建设。
第四，以碳达峰为机遇，调整产业布局。高耗能企业是一个正常经济体系的必要组成部分，不可能完全限制其发展。在制定政策时，要重点引导高耗能产业到绿电丰富的地区去布局，促进国家经济平衡发展，提升绿电丰富地区本地消纳能力。
第五，适当开展能耗指标交易试点。节能技改能够在很大程度上降低能耗量，但是需要投入大量成本；同时，有能耗指标的地方才能够新增大型项目，才能保证投资和GDP 增长。因此，可以尝试建立能耗指标交易制度，一方面通过市场化的手段促进技改实施，另一方面以市场化的方式提高能耗指标的利用效率，使能耗指标向产生更高GDP 的项目倾斜。
第六，能耗指标和新能源消纳责任的确定要公平、透明。要给各地、各级政府，以及各类投资主体一个明确的、长期稳定的市场预期。
（盘古智库2021年9月1日）
