封进：积极应对人口老龄化与公共财政支出结构调整

本人平时的工作主要是从经济学角度研究社会保障和人口老龄化相关课题，借此机会就积极应对人口老龄化与公共政策、公共财政支出方面的内容与各位进行交流。

一、积极应对人口老龄化战略的提出

面对人口老龄化这一全球性课题，世界卫生组织（WHO）在上世纪90年代就提出了健康老龄化概念，在2002年又进一步提出积极应对人口老龄化概念。在我国，积极应对人口老龄化的政策目标在2006年的“十一五”规划中被首次提出，随后在“十二五”和“十三五”期间，国家继续强调这一政策目标。去年，在国家的“十四五”规划和二0三五年远景目标的建议中，积极应对人口老龄化首次上升为国家战略。

二、公共财政支出结构变化的一般理论

既然上升为国家战略，意味着要全方位分析和研究在应对人口老龄化中，公共财政发挥的作用。通常分为四类：①一般公共财政收支；②社保基金；③政府性基金；④国有资本经营。而与老龄社会相关的支出，主要是在一般公共财政和社会保险基金两类支出中。

公共财政支出结构变化有需求驱动和供给驱动两种理论解释。一般而言，随着人口老龄化进程加快，公共财政中与老龄相关支出占比是增加的，因为老龄社会对这方面的需求增加。除此之外，供给侧改革也是影响公共财政结构变化的重要因素，例如修桥筑路，企业和产业政策等。

三、扩大个人账户与养老保险的再分配功能

（一）公共财政中养老福利支出占比持续上涨

目前，从财政支出结构角度来看，我国公共财政老龄化支出呈明显增长趋势，60岁及以上人口不断增加。预计到“十四五”期末，60岁及以上人口将接近3亿。这其中养老福利支出主要是三部分，一是由民政部支出的各类养老福利，二是企事业单位的养老金补贴。三是对城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的补贴。特别地，2016年以后，我国对于农村和城镇居民的养老保险补贴增加较为迅速。

（二）老龄相关支出占GDP比重持续上升

从GDP角度来看，老龄相关支出占GDP的比重持续上升。目前，老龄相关为一般财政支出中的对应项目和社保基金中的养老保险和医疗保险支出总和，已经占GDP总额的10.08%。过去十年间，持续上升态势明显。

由此产生两个疑问。一是未来是否有必要继续上升，二是是否有能力继续上升。对此，在与36个OECD国家进行了类比后发现，中国与老龄相关的支出占GDP的比例相对合理，水平已经不低，老龄相关支出水平甚至高于一些OECD国家。然而，对于老年服务，国民仍然感觉有所不足、满意度不够，这更多要从提高资金使用效率角度加以改善。

四、提升资金配置的公平性和效率

（一）提升资金配置的公平性

现阶段城乡差距比较大。从养老金角度看，虽然城市平均养老金水平是农村平均养老金水平的20倍，但实际上城市平均缴费水平也是农村平均缴费水平的15倍。农村养老金水平相对较低，仅占农民可支配收入的约20%。这对于部分老龄人群维持基本生活保障都是很艰难的。目前，主要依靠政府补贴，但政府资金数量有限，所以调整城乡缴费和补贴的结构是必要的。

（二）提升资金配置的效率

现阶段资金使用效率较低。我国在养老事业方面的成就备受世界瞩目。目前我国养老医疗基本实现全覆盖，医疗保险已惠及超过13.5亿人，预期寿命已提升至77岁，超过部分发达国家。但是，资金使用效率仍有待提高。2019年，我国在养老服务商的公共财政投入是2010年的十倍，但效果并不十分明显，国民并没有感受到养老服务综合质量的提升，一床难求和床位空置的极端现象并存。对此，一种思路是引入养老产业市场竞争机制提高效率，给予社会资本参与养老产业更多的政策支持。

五、从生命周期视角认识公共财政的作用

（一）优化财政教育支出结构

优化财政教育支出结构，在生命周期早期积累更多人力资本。早期的人力资本的积累尤为重要，国家义务教育的效果明显。研究表明，政策对于国民完成义务教育的比例影响较大，义务教育政策前后达到入学年龄的出生组完成初中的比例对比明显，完成初中毕业人占比有一个跳跃性增长。与此同时，受义务教育政策影响的人患精神疾病概率也大幅降低。早期的教育对于后期的健康，包括老年时期的身心健康有明显的提升作用。

（二）多渠道促进就业

多渠道促进就业，充分利用处于青壮年时期的人力资源。人力资本积累到一定程度进入劳动力市场，在我国青年就业、中老年就业存在较大问题。主要是结构性问题，企业有需求，但供给的劳动力无法满足其需求，存在供需不匹配的问题。为促进就业、提高就业岗位，我国广泛使用例如就业服务政策、培训政策、工资补贴政策、促进企业发展的政策、公共投资等诸多方式，但目前效率较低，企业参与度不高。对此，思考如何弥补结构性就业问题，缓解结构性失业问题尤为重。

（三）加强公共卫生投入

加强公共卫生投入，促进老年时期的健康老龄化。公共卫生投入不能忽视，促进社会健康老龄化。今年“两会”后国家的发布了一般性预算，其中健康卫生支出预算在公共财政中的支出大幅下降超过40%。有专家对此的解读是政府希望通过健康维护来减少疾病负担。其含义是关注日常身体健康，预防疾病，降低治疗疾患的支出。其实，日常的健康行为成本很低，功效很大。因此，公共卫生的宣传方面还需要加大力度，无需太多资金投入就可降低因隐患造成的支出，此类事半功倍方法也应多去思考。