封进：中国养老保险体系改革面临的矛盾与出路

自1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》以来，我国城镇职工养老保险发展迅速，到2020年末参保总人数已达4.56亿人，基金支出5.11万亿元，约占GDP的5%。与此同时，这一体系面临的矛盾也日益突出，亟待厘清思路，明确目标，为进一步推进改革铺平道路。中国金融出版社近期出版的《养老金改革的分析框架与路径选择》一书汇集了央行原行长、中国金融学会会长周小川先生关于我国养老金改革系统性的思考与建言，内容包括高屋建瓴的改革建议、艰深的经济学分析、翔实的中国实践介绍等，十分有助于理解中国养老金改革的历史、现实和未来。

周小川先生早在上世纪80年代末就开始研究养老金制度，是这一领域最早的研究者之一，论著丰硕。他介绍了新加坡和智利等国家的改革经验，之后从经济学角度对中国社会保障体制进行了深入分析。从本书中我们可以看到我国城镇职工养老保险体系改革面临的八大矛盾，以及可能的解决之道。

养老保险制度变革的收益与成本

各国养老保险制度都需要改革，这是大多数国家采用的现收现付制运行模式所决定的。现收现付制是一种待遇确定型（DB）制度，用工作人口的缴费赡养退休人口，同时退休待遇保持相对稳定。这一制度面临的巨大挑战是人口老龄化，各国老年抚养比（待遇领取人数/缴费人数）都在攀升，由此该制度在财务上难以持续。改革方案大体包含两类，一类是参数改革，即提高缴费水平或降低待遇水平。另一类改革是制度变革，即改为缴费确定型（DC）制度，DC制度强调待遇和缴费之间的联系，每个人的退休待遇主要由其一生积累的养老金账户收入决定。从1981年起，有近40个国家进行了这样的制度变革，主要是拉美和东欧的发展中国家。周小川先生的主张是制度变革，从根本上求得制度自身财务平衡，保证制度的可持续性。

但制度变革面临的成本也无法回避。如果工作人口的缴费只为自己未来养老积累资金，即采用DC制度，建立个人账户，那么就需要有额外资金支付在现收现付制中已经积累了权益的中人和老人的养老待遇，即所谓改革带来的隐性债务。世界银行在1997年曾经估计中国养老金改革的隐性债务在1994年大约为当年GDP的46%~69%。这是基于当时养老保险覆盖面比较低的情况，现在的数字肯定要高出很多。

面对这样的矛盾，周小川先生给出了四条可能的解决之道。一是采用现收现付和个人账户相结合的模式，工作人口的缴费一部分进入统筹账户，用于支付当期退休人员的部分养老金，一部分进入个人账户积累资金，这也是我国目前实施的统账结合模式；二是划转国有资本填补DB向DC过渡带来的资金缺口，而且还有提升国有资本管理效率等好处；三是为中年人、老年人建立名义个人账户，个人账户空账运行，减少对资金的需求；四是通过参数化改革，如延迟退休年龄等，适当降低隐性债务。

做实个人账户与投资风险

本书中一个核心观点是要做实个人账户，提高养老保险基金积累透明度，提升参保人对养老保险制度的信心，从而提升制度的参保激励效应。做实个人账户意味着要对账户进行管理，实现账户保值增值。如何控制投资风险是一大挑战，本书对此重点做了论证，指出“投资涉及几个方面的问题：一是要计算并承担投资风险，二是要追求较高的投资回报率，三是要依据出资者的偏好组成不同的投资组合，四是要对不同的投资进行相应的管理并实现回报。”

 

对于投资收益和风险的权衡，周小川先生提出了值得深入探讨和尝试的思路。在对投资风险判断上，需要考虑到未来长期经济前景及金融市场的不确定性；在投资渠道上，是否允许养老金进行全球化投资是一个重要的选项；在投资方式选择上，做好多种投资供给的组合是降低风险的重要渠道；在管理费用上，促进养老基金管理公司之间适当竞争是提高效率降低管理成本的有效途径。

扩大个人账户与养老保险的再分配功能

个人账户制将待遇和缴费紧密联系，主要是个人收入在其一生不同时期的分配，并不具有在人群间的再分配功能，而现收现付制的养老保险可以进行这样的再分配。因而，扩大个人账户可能不利于低收入群体，偏离了养老保险减少老年贫困、促进社会公平的目标。

调和这一矛盾依赖于合适的制度设计和财政能力。本书用一章的篇幅讨论了多支柱模式，特别介绍了世界银行提出的“五支柱”模式，这一模式在实践中重视不够。具体为：支柱0，即提供基础保障的公共养老保险；支柱1，以收入为基础强制性缴费的公共养老保险；支柱2，强制缴纳的私人养老保险；支柱3，自愿缴纳的私人保障；支柱4，其他私人保障。其中支柱0的资金来源于公共财政，具有较强的收入再分配性质，支柱1的资金主要来源于强制性缴费，具有DB 性质，支柱0和支柱1一起可实现减少老年贫困的目标。我国目前的统账结合，统筹部分事实上对应于世行提出的支柱1，个人账户部分对应于支柱2。未来是否能够建立起支柱0，很大程度上取决于财政能力。

另外，关于养老保险制度在多大程度上发挥再分配作用，各国做法不尽相同，英国、加拿大、美国等公共养老金有较强的代内再分配，表现为低收入群体的养老金替代率（养老金待遇与退休前工资之比）显著高于高收入群体。而德国、法国等，养老金的代内再分配力度很小。在我国，收入再分配工具可以主要以低保等社会救助制度为主。

 均衡地区间负担与地方政府激励机制

我国养老保险体系在风险分担方面要应对的另一问题是地区间发展不平衡。为均衡地区间养老保险基金负担，2018年7月开始国务院决定建立养老保险基金中央调剂制度。中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数。各省上解的中央调剂金比例从3%起步，2019年调剂比例进一步提高到3.5%。当年筹集的资金按照人均定额拨付的办法全部拨付地方，同时维持已有的中央财政补助政策不变。

中央调剂金缓解了省与省之间养老保险基金不平衡的矛盾，但也带来新的问题。正如周小川先生指出的，“从经济学模型看，养老金体制改革属于‘不同目标函数的多方博弈’问题”。中央调剂金制度对地方政府社保缴费征收可能有负向激励，还可能出现逆向再分配，中央财政兜底压力可能加大。因而，调剂金制度无法回避基本养老保险制度长期面临的风险，包括人口老龄化带来的系统性风险,以及基本养老保险制度设计不合理带来的政策风险。

财政补贴与财政能力

城镇职工基本养老保险基金中各级政府财政补贴占总收入约15%，如果将财政补贴从养老保险基金收入中扣除，那么很多省份养老保险基金当年已经入不敷出。从1998年到2019年，中央财政对企业职工基本养老保险基金的补助累计超过了4万亿元。近年来，中央财政持续加大对基本养老保险基金的补助力度，重点是向基金收支矛盾比较突出的中西部地区和老工业基地倾斜。

然而，采用公共财政补贴应对养老金缺口在我国的空间已经十分有限，2015 年减税降费政策以来，中央及地方的财政收入增长迅速放缓，财政赤字规模增加。加上新冠肺炎疫情对经济的负向冲击，在减少财政收入的同时，又增加了刺激经济财政支出。随着人口老龄化程度加深，除了养老保险补贴需求外，医疗、护理和老年照料等公共服务需求也日益增加。这一现实更加说明了养老保险体系改革的紧迫性，实行更具财务可持续性的改革方案势在必行。

养老保险基金平衡与企业生产率

为促进养老保险基金平衡，提高缴费率和延迟退休年龄是各国常用的措施。但这样的措施不利于企业生存发展，对劳动生产率也可能有不利影响。对于社保缴费负担，周小川先生早在2000年就对社保将增加企业负担、影响企业经营做出预言，他对此有精辟的解释，“在企业看来，养老缴费不是对劳动者的‘有效劳动报酬’，而是一种‘额外费用’，无法起到提高职工劳动积极性的作用。劳动者也认为这不是对他劳动贡献的报酬”。我国自2019年5月开始将养老保险单位缴费率从20%降至16%，同时，调低社保缴费基数，旨在减轻企业负担，增强企业活力。

延迟退休年龄增加了缴费年限，减少了养老金领取年限，对基金平衡具有十分显著的作用。但也需要看到延迟退休年龄带来的问题，如老年员工的劳动生产率较低，而劳动生产率较高的年轻劳动力可能受到影响等。因而，参数改革的空间的确比较有限，同时需要能够准确把握改革时机，在经济增长放缓阶段进行参数改革的负面效果可能比较大。

养老保险改革与经济增长

正如周小川先生指出的“社会保障制度及各种计划安排又会对总储蓄即积累的形成产生相当重要的作用”，养老金改革不仅要考虑制度本身财务平衡问题、公平与效率问题等，还需要有动态发展的眼光，看到养老金改革与经济增长之间的密切关系。养老金改革对经济增长的影响主要体现在对储蓄率的影响和对劳动力供给影响两大方面，这其中改革对储蓄率的影响对我国而言更为重要。

现收现付制的养老保险会挤出家庭储蓄，在储蓄率长期处于低水平的美国，一些经济学家支持对养老金制度彻底变革，其中的重要理由之一是可以提升储蓄率，从而有助于经济增长。而我国家庭储蓄率已经比较高，更关键的问题是如何有效地将储蓄转化为投资，并提高投资收益。

那么我国的养老保险改革是否也可以促进经济增长呢？周小川先生提出了思考这一问题的分析框架。一国存在最为合适的储蓄率水平，储蓄率过低固然不利于投资，不利于经济增长，但储蓄率过高也有负面影响。一是影响消费产业的生产及发展，二是大幅度增加投资会造成资本货物供给不足，造成投资收益下降。

基本养老保险水平与发展多支柱体系

我国已建立起三支柱的养老保险体系，建成全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障体系是我国一贯坚持的政策目标，在发展基本养老保险的同时，国家以税收优惠政策鼓励企业和个人参加第二支柱和第三支柱养老保险，其目的是通过多种渠道满足更高需求的养老保障，对基本养老保险起到补充作用。周小川先生在本书中强调了发展商业养老保险对于DC制度的重要补充，由于DC制度缺乏再分配功能，商业养老保险的风险分担作用，如长寿风险的分担，就显得尤其重要。

但现实中在我国多支柱养老保险体系发展很不平衡，第一支柱，即强制性缴费的基本养老保险制度基金收入和参保人数增长很快，但第二支柱的企业年金和职业年金，以及第三支柱的个税递延型商业养老保险发展却相当滞后。到2019 年末，只有0.5%的企业提供企业年金，这些企业主要集中在电力、电信、石油、航天等行业，企业年金参保人数也只有基本养老保险参保人数的5.6%。企业年金难以发展的一个重要原因是基本养老保险缴费对于企业而言已经不堪重负，广大中小型企业无力承担企业年金的缴费负担。

只有降低基本养老保险的缴费水平才能为发展多支柱模式的养老保险体系提供空间，这是养老保险改革争论中少有的共识。未来我国进一步降低养老保险缴费率既有必要性，也具有很强的可行性。