袁剑：全球化语境下西方国家边疆治理的理论资源及其实践（下）

三、思想史与实务观：边疆治理的两种分析路径

边疆治理本身需要特定的语境化要素。当我们讨论全球化背景下的边疆治理这一议题的时候，在具体操作中，实际上形成了两种相关的思考与分析路径，一种是以思想及其相关的实践方式为主的边疆治理思路及其制度框架的研究，另一种则是以当代国家(也包括诸如欧盟等一体化组织)为基本单元的机构及其权责变迁研究。前者在某种程度上为我们提供了思考边疆与边界成为国家治理重要思想资源与实践要素的内在逻辑及其可能呈现形式的学理路径，后者则展现了边疆治理在国家制度建构与政策实施方面所具有的独特性与特殊的地缘意义。这两种路径分别为我们提供了理解边疆治理的思想性基础与机制性框架。理解思想层面和实务层面的边疆治理话语，将使我们能够更全面地理解边疆治理及其影响。

1.作为思想史的边疆治理及其理论阐释:以福柯为代表

在思想史领域，对于治理问题相关研究具有标志性意义的当属法国学者福柯（Michel Foucault，1926~1984）。在其最具开创性和辨识度的“后现代话语”之外，我们还有必要关注他对于治理议题的思考与讨论。这些思考与讨论在某种程度上引发了西方学界对于边疆､安全与治理议题的后续讨论。

福柯在1978年为法兰西学院讲授了一门名为“安全､领土与人口”的课程，力图重建关于“对人的治理”的整体谱系，这种谱系化的分析路径，事实上将边疆治理与“人”的问题联系了起来，并经由对人的治理来实现边疆治理乃至国家治理的整体目标。在 福柯的分析框架中，作为操作策略的 “治理术” （gouvernementalité），构成了西方历史上国家治理的某种制度性框架。具体而言，它具有3个层面的意义内涵：（1）作为权力。这是由制度､程序及相关策略等构成的整体，进而保障这种特殊且复杂的权力结构得以贯彻执行，其实施对象是人口，从整体上控制人口及其流动，是其主要的特质；（2）作为趋势。长期以来，在西方逐渐成了这样一种趋势，即被称为“治理”的权力形式逐渐站占据重要地位，它开始具有较之主权､法律等其他权力形态更为重要的意义，而这种趋势的出现，形成了与治理相关的一系列装置(appareils)，并促发一整套相关知识（savoirs）的生成；（3）作为过程。随着历史的发展，欧洲中世纪存在的所谓司法国家（État de justice），在15~16世纪逐渐转变为行政国家(État administratif)，并逐步实现内部治理。福柯进而指出，国家的内部治理有其自身的历史根源，从历时性的角度来衡量，可以发现，最早是一种产生于封建型领土整体的司法国家，它所对应的是法律（习惯法或成文法）社会，其中涉及一整套义务与诉讼的相互作用；接下去则是行政国家，这种类型的政体产生于15~16世纪国家边界的领土性（territorialité）当中，所对应的则是管制社会及其规则；最后则是治理国家，它不再以其地域和领土来加以界定，而是以其人口的多寡及其容量和密度来界定，其中也包括了领土要素，因为人口就分布在领土之上。福柯认为，这种治理国家实质上作用于人口，这种类型的国家也会参照和利用经济知识这一工具，而其所对应的则是由安全配置加以控制的社会。在福柯看来，国家的治理化是西方历史上的基本现象之一，对人的控制既构成了其权力话语理论的重要基础，同时也型塑了西方国家当代治理术的基本框架。

围绕福柯的相关论述，知识界在探讨新技术在边疆治理，尤其是对人的流动的具体管控方面形成诸多研究成果，进而在思想史层面推动了对于治理问题的新讨论。了解这些讨论的相关议题及其特定背景，将为我们更好地理解边疆治理在知识话语层面可能出现的变化与挑战，从而得以未雨绸缪､及时应对。

2.实践操作层面的边疆治理实践:以美国为例

作为当今世界唯一的超级大国，美国的制度建设与国家治理过程，与其领土扩张的历史相伴而行，边疆治理在其国家发展历程中扮演着非常重要的角色。纵观美国历史，从1776年北美十三州发布《独立宣言》开始，美国就开启了领土扩张的漫长历史:在独立之初，美国的领土仅限于靠近大西洋的十三州；1783年，英国承认美国独立；1800年，美国从法国购买总面积约260万平方公里的路易斯安娜地区；1819年，从西班牙手中购得佛罗里达州；1845年从墨西哥夺取德克萨斯地区；1846年，通过与墨西哥的战争，最终获得总面积近140万平方公里的加利福尼亚与西墨西哥州地区；1859年，英美曾经长期争议的太平洋沿岸俄勒冈地区并入美国；1867年从沙皇俄国手中购得阿拉斯加；1898年经由美西战争获取太平洋上的夏威夷群岛，以此奠定美国当今版图的基本轮廓。这一领土扩张的过程，同时也是美国边疆逐渐拓展与延伸的过程。在这个意义上，正如著名的美国历史学家、边疆学派创始人弗雷德里克·特纳所指出的，美国的历史，就是一部领土向西开拓的历史。美国领土在向边疆推进的过程中，促进了美国人民的一种混合民族性的形成，减少了对英国的依赖，美国内部民族主义逐渐兴起，政治制度也随之发展变迁，并在边疆生活的氛围中形成了影响后世的思想资源，美国霸权的边疆逻辑也在这一过程中得以萌生，而所谓的“美国梦”的理念，也在这一过程中逐渐成型。正如美国学者J.T.朱里塞克所指出的，这种“边疆”观念成型与发展的过程，服从于构建一个不同于欧洲的整体“美国史”的需要，也是美国国内政治在其国内边疆治理层面的系统折射。

在历史上，随着美国领土的逐渐扩张，其边境管理制度也经历了诸多的变动，相关机构设置屡有变动。早期美国边境管理具有临时性特征，尤其是在西进运动的过程中，诸多机构更是应时而设，事后即废，相关的边境管理制度也呈现出短期效应，这与此类边境的不稳定性有关，随着相关地域被纳入美国版图，这种边境也随之转变为美国的内部界线。对此，正如当时著名的边疆研究学家比林顿所指出的：“要很好地理解这个独特环境的形成结果，就要把英裔美洲人的边疆看成是一个移民的地理区域，它从大西洋向西迁移到太平洋，经历了三个世纪。开拓的定居地的边缘，是蒙昧与文明的会合点，是文明进入荒原的地带。”

在冷战时期，与苏联对峙的巨大压力，使得美国在边境管理主要以国家与军事安全为主，同时兼顾移民等问题。随着苏联解体和冷战结束，传统的外部政治军事压力消失，美国的边境管理重心开始转向美洲本土区域，毒品､非法移民等相关问题成为美国边境管理方面的主要议题。

在当代实践中，美国边境管理制度主要涉及与加拿大和墨西哥的边境管控问题，在具体操作层面，美国边境管理的主要方向是南部的美墨边界一线。2001年的9·11事件对于美国的国家安全造成了巨大打击，为此，在第二年，时任美国总统小布什宣布成立国土安全部(U.S. Department of Homeland Security，简称 USDHS)，这是美国自1947年成立国防部以来最大规模的一次政府机构调整。国土安全部成立之后，美国边境管理的财政运算与人员呈现不断增加的趋势。据统计，美国边境管理机构预算从1985年的2810亿美元增加到2002年的16600亿美元，边境管理职员人数从1986年的3638人增加到2002年的11633人。2005年11月，美国政府启动“边界安全计划”(SecureBorderInitiative)，旨在通过对相关技术手段以及基础设施的建设，为美国边界安全机构有效控制边界提供支持。虽然在2005年，国会参众两院围绕美墨边境墙修建事宜未能达成一致，但到了2006年，国会仍然通过了《安全围墙法》（Secure Fence Act of 2006），批准在美墨边境修建长达1126公里的隔离墙，并增设相关基础设施与设备，阻止非法移民和毒品入境。该法案一出，即受到各界广泛质疑，但当时的奥巴马政府表示，美国将会继续修建隔离墙的计划。

从相关行政设置来看，美国目前承担边境管理职能的机构和力量主要有4个，分别为美国海关与边境保卫局（U.S. Customs and Border Protection，简称CBP，始建于2003年），美国公民与移民服务局､美国移民与海关执法局､美国海岸警卫队，都隶属于国土安全部。其中，海关与边境保卫局担负的与边境事务相关的主要职责包括截断恐怖融资､打击非法武器买卖、打击移民诈骗和贩卖人口、拘留并驱逐外来犯罪分子以及其他美国认为应当驱逐的外国人、遏制毒品与其他违禁物品的流通等；公民和移民服务局主要负责入籍等移民管理事宜；移民和海关执法局负责打击非法移民等事宜；海岸警卫队则负责维护海上安全和海上治安，并进行海洋管理。此外，在美加边界还常设有边界委员会，其中的美方代表由总统任命，并向国务卿负责并报告。这一边界委员会的职责包括定期进行边界联检，修复和重建被毁坏的界桩､协助地方官员解决边界纠纷等。

在美国边境管理的制度性实践中，边境巡逻队是一支重要的力量。美国边境巡逻 队(U.S. Border Patrol，简称USBP)成立于1924年5月28日，最初从属于美国劳工部，最初的主要职能是阻止非法移民､禁止走私酒类制品等进入美国，一开始主要骑马巡逻。1924年，在底特律和厄尔巴索（ElPaso）分别建立了两个边境巡逻站，开启了边境巡逻队驻守边境地区的先河。边境巡逻队最初的重点关注地区是陆地边境，从1927年开始，其活动范围开始向沿海地区拓展，重点打击沿海非法移民活动。在成立初期，受资金､法规､人员和装备等条件所限，边境巡逻队的组织与行动机制并不完备。1924年12月，边境巡逻队开始配发统一的制服与徽章，走上了正规化的道路，到1925年2月，美国国会通过法案，赋予边境巡逻队以执法权。1932年，边境巡逻队进行分区管理，其美加边境巡逻任务由位于密歇根州的底特律办公室负责，而美墨边境巡逻任务由位于德克萨斯州的厄尔巴索办公室负责。在初期，负责美加边界巡逻的队员人数占多数。第二次世界大战爆发后，由于美国边境安全形势的变化，边境巡逻队规模有所扩充。到了20世纪50年代，由于非法移民以及走私等活动方式的变化，边境巡逻队的执法范围进一步向内地延伸。从20世纪80年代至今，美国边境巡逻队的装备水平与执法能力进一步提升，红外夜视仪、传感器、无人机、声音定位系统等技术装备大量使用，有力地保障了美国的边境安全。

在当代实践中，美国边境管理制度主要涉及与加拿大和墨西哥的边境管控问题，在具体操作层面，美国边境管理的主要方向是南部的美墨边界一线。美墨边境的重要性随着墨西哥北部人口的集中和工业的发展而日益凸显。据统计，邻近美国的36个墨西哥城市的人口从1930年的28万人增加到1990年的近400万 人，增 幅 达14倍。由于受到美墨边境地区减税政策的刺激，墨西哥一侧的工厂也由1967年的不到100家，发展到20世纪90年代初的2000家，从业人数从4000人扩大到超过50万人。这种经济与社会层面的变化趋势，直接增强了这一边界的安全压力。为此，在2001年，时任墨西哥总统福克斯与美国总统小布什签署《美墨边境联盟协议》。2004年，美墨两国经磋商，签署了旨在保护墨西哥非法移民生命安全和加强两国边境安全的《以安全的､有序的､人道的方式遣返墨西哥非法移民谅解备忘录》，并确定从2004年夏季开始，美国将在美墨边境被捕的墨西哥非法移民遣返回原籍，并支付相应遣返费用，同时还强调，这一举措只适用于在边境线上被拘捕的非法移民，并不适用于那些已在美国找到工作的非法移民。随着美墨两国经济与社会发展差异日益加大，试图穿越美墨边境的非法移民人数日增。据美国特朗普政府2019年10月8日发布的数据，截至2019年9月30日，美国南部边境沿线被拘留的非法移民人数飙升至近百万，达到12年来的最高水平，而其中来自中美洲家庭的移民潮也达到顶峰。如何处理这一棘手的非法移民问题，以及围绕美墨边境墙建设而引发的争论，将成为困扰美国政府的一个重要问题。

在边防立法方面，由于美国优越的地缘环境，较之本国其他领域的立法，在边境管理方面的立法内容相对简单。美国没有统一的国家边界法案，也没有批准《联合国海洋法公约》，但相关法律制度十分完备。概括而言主要有：《国家安全法》《海关法》《海岸警卫队法》《海岸带管理法》《边境安全法案》《移民与国籍法》等。其中，涉及边境问题的条约主要有《美国和墨西哥和平、友好、划界和移居条约》《美利坚合众国和加拿大关于划定美加边界的条约》等，此外，美国和加拿大签订了边境安全协议，与墨西哥就打击毒品犯罪、非法移民等问题有相关合作协议；此外，为将对美国的威胁预先挡在境外，美国还与加拿大等国签订了人员、货物的预先检查协议。

2002年5月美国国会通过，并在2006年10月经时任美国总统布什签署生效的《边境安全法案》为例，该法案要求强化美国的边境管理制度，以保卫美国的国家安全。其内容包括加派安全部队､增加相关机构投入和人员配备。据此法案，美国得以在美墨边境建设隔离墙，并部署更多的边境巡逻队。特朗普政府上台后，围绕美墨边境管控的争议更是进一步激化，逐渐超越了边境管控的范畴，甚至成为美国两党政治恶斗的焦点之一，逐渐呈现出国际问题“国内化”的趋向。随着美国政府的更迭，新上台的拜登政府围绕边境管控的政策走向值得关注。

总体而言，作为西方大国边疆治理实务操作代表的美国边疆治理与边境管控，经历了独特的演进过程，在关于边疆的理念方面有所变化与调整，这与美国的历史与地缘特质密切相关，具有西半球与北美边疆的典型特质，与作为“世界岛”的欧亚大陆型国家的边疆特征存在巨大差异。随着二战之后的冷战格局与全球化浪潮的出现，美国的边疆治理也出现相应的变迁，虽然在技术方面日臻先进，但远未达到所谓的完美状态。与此同时，随着美国国内矛盾的逐渐积累、族群冲突的日渐加剧以及两党政治的彼此争斗，其边疆治理实践更多地与其国内政治纠缠到一起，在很大程度上暴露出整个美国国家治理本身在当下的内在矛盾与困境，尤其是其维系全球霸权的“独占性”与保障边境安全的”互利性”之间不可调和的紧张关系。在美国彻底调整其面对外部世界的独霸态度与所谓的“全球干涉”战略之前，这种紧张关系不可能有效消解，也就意味着美国边疆治理与边境管控将始终处在某种现实或者设想的”危险”局面当中。

四、西方实践与中国立场：边疆治理的比较经验与应用场域

西方国家的边疆治理实践建基于其特定的历史､思想与地缘环境，并在不同的时代呈现出各自的国家特质。即便是在西方国家内部，位于欧亚与位于北美的法国与美国之间，在对于边疆治理的认知观念与实践路径都存在着不小的差异。因此可以说，作为一种整体背景的边疆治理，在各国国家建设与发展历程中都呈现出自身独特的传统与路径，事实上不存在一种全球普适的､具有普遍性意义的边疆治理实践逻辑与框架。

与此同时，世界正进入百年未有之大变局，域外尤其是周边国家与地区的制度实践也对我们自身的边疆治理形成了来自外部的影响。这些影响有的是正面的，有的则是负面的，需要我们加以明晰分辨与深入认识。在这当中，域外大国边疆治理方面的具体实践构成了其中的重要内容，对这些实务操作的历史考察与认知，有助于我们在立足自身国情的基础上更好地构筑和理解边疆治理政策实践的各方面因素与影响。但值得注意的是，域外尤其是西方国家的经验作为中国实践中的重要因素，绝非决定性因素，这构成了衡量中国边疆治理经验与实践的前提与基础。

当然，认知又来源于比较。经由对边疆治理经典议题的解读，对以福柯为代 表 的 国 家边疆“治理术”的思想史层面的解析，以及对作为域外大国的美国边疆治理及其实践历程的梳理，我们得以理解边疆治理层面的经典议题呈现方式，以及在20世纪的边疆思想史展开状态和域外国家的边疆治理实务处理形式，这从3个层面丰富了我们对于世界范围内边疆治理的认知图景。从总体上看，边疆治理在经典叙述､思想史与域外实践层面的展开，事实上沟通了历史传统与现实实践，并形成了基于思想肌理与各国国情的治理共识。理解这些内容的内在关联性，将有助于我们整体性地理解边疆治理所具有的历时性与连续性问题。一方面，边疆治理是指向整体的；在整个世界体系依然存在南北差异､依附和不平等的情况下，作为国家治理重要组成部分的边疆治理也必然会面对这般多变而不合理的外部背景，以及在这种背景下所呈现的复杂样态。因此，如何更好地理解和认识这种世界体系结构依然存在的全球化下的边疆治理及其中国实践问题，就成为我们整体性地理解和认识中国之中国与世界之中国的关键所在。在另一方面，边疆治理又是接续过去､面向当下与未来的；如果说包括中国在内的世界古代各王朝的边疆治理实践为我们提供了丰富而多样的历史资源的话，那么，如何面对近代以来的世界体系变迁以及国家权力关系调整，进而在对世界与中国之关系加以全面理解的基础上，构筑完整的疆域理论､疆域构想和完善的中国边疆治理体系，则是一项关键而迫切的使命。

五､当代中国的边疆治理:一种贯通历史与现实的新实践与新可能

中国既身处世界之中，又自立于世界之林。一生为中国追寻文化出路的钱穆先生，在论及中国制度的历史变迁时，曾经指出:”我们讨论一项制度，固然应该重视其时代性，同时又该重视其地域性。推扩而言，我们该重视其国别性。在这一国家，这一地区，该项制度获得成立而推行有利，但在另一国家与另一地区，则未必尽然。正因制度是一种随时地而适应的，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而无弊。我们讲论中国历史上的历代制度，正该重视中国历史上之特殊性。若我们忽视了这一点，像我们当前学术界风尚，认为外国的一切都是好，中国的一切都要不得，那只是意气，还说不上意见，又哪能真切认识到自己以往历代制度之真实意义与真实效用呢?”这无疑为我们强调了中国历史上一以贯之的制度建设的立足根基所在，那就是中国自身之历史与实践，及其所呈现的丰富多样的具体经验。中国古代具有极为丰富的边疆治理传统与经验，在诸多方面影响深远，有些内容甚至依然被近现代所沿用。正是这些实践经验及其汇聚而成的中国立场，构成了我们理解和分析边疆治理相关议题的前提与基础，并在某种程度上成为我们理解边疆汇聚成中国的内在动力。

作为近代以前世界舞台中心的“世界岛”，欧亚大陆在经历了近代的某种混乱之后，正进入新的复兴阶段，这一潮流不可阻挡。正如布热津斯基在《大棋局》一书中所明确指出的：“对美国来说，欧亚大陆是最重要的地缘政治目标。欧亚大国和欧亚民族主导世界事务达五百年之久，其间他们为了争夺地区主导权而相互争斗并力争成为全球性大国。现在，美国这个非欧亚大国在这里取得了举足轻重的地位。美国能否持久､有效地保持这种地位直接影响美国对全球事务的支配。……欧亚国家的力量加在一起远远超过美国。对美国来说，幸运的是欧亚大陆太大，无法在政治上成为一个整体。”这一论述，道出了欧亚大陆本身所具有的关键地缘价值，也点明了美国经由外部操控(如边疆议题等方面)而影响欧亚大陆国家稳定的惯常路径，但是，中国作为欧亚大陆上独立自主的大国，不管是在历史还是实践的层面，理应有我们自己的边疆治理框架，从而不受域外国家尤其是西方国家的观念与实践操控。我们的视野，应该重回“世界岛”。欧亚大陆的历史与秩序，理应由欧亚大陆的民众与国家来自我主导，其中就包含边疆治理层面的议题。

新的时代正在创造新的契机。外部世界在21世纪的巨大变化，为我们提供了理解和认识边疆治理的重要契机与思想资源，也为我们自身的边疆治理提供了必要的外部资源与比较对象。值得注意的是，外部因素时刻会对具体的治理实践产生新的影响，就像这次席卷全球的新冠肺炎疫情一样，对世界多个国家的边境管控制和边疆治理制度形成了巨大的挑战，也为我们后续的边疆治理提出了新的议题与实践可能。在这过程中，我们需要在梳理历史经验的过程中，形成对于边疆治理经验与实践的一般性认知，并在此基础上形成对于中国历史特质与当代实践的新认知，这是一个充满机遇与挑战的新任务。实践这一过程，将为我们自身的边疆治理理论与实践提供更为宽广的视野与启示，有力地助推中国边疆学的确立与发展，最终形成一种贯通历史与现实的新实践与新可能，并构筑一整套理解和认识欧亚大陆内部边疆议题的跨区域视角与话语逻辑。

这不会是历史的终结，而是历史的新开始。（注释略）