朱锋等：拜登政府执政后的重大国际问题笔谈（上）

摘    要

由于美国国内政治极化严重，恢复经济、控制疫情、弥合国内社会撕裂等成为拜登政府的当务之急。而且由于特朗普政府时期的一些对外政策具有一定的社会基础，美国两党在一些领域也有共识，所以在一些重大国际问题上，拜登政府的立场和政策将以延续为主、调整为辅。同时，鉴于拜登阵营的建制派背景，其在国际问题上将更注重以多边主义和国际合作的方式推进相关政策。具体而言，在亚太安全领域，拜登政府对特朗普政府政策的延续将大于变化；美欧关系将有所拉近；中美俄和美欧俄战略三角关系的调整将对美俄关系未来产生影响。拜登政府以重振美国国际领导权为重要目标，对多边主义国际秩序将产生较大影响。在全球卫生治理领域，拜登政府将努力消除特朗普政府时期外交政策的负面影响。在重返亚太区域经济一体化问题上，美国短期内不会有实质性行动。在科技产业领域，特朗普政府时期的政策基调将得到延续，中国需努力遏制双方关系恶化的势头，为自身发展营造稳定的外部环境。

拜登政府的亚太安全战略：结构要素与战略目标

拜登政府执政后，美国的亚太安全布局将进入新的调整期。其亚太安全战略对特朗普政府时期战略的延续和继承将多于调整和变化。拜登政府亚太安全战略的核心目标仍将是推动与盟国的军事和安全战略协调，增强在亚太地区的军事部署和作战准备，联合盟国与安全伙伴共同应对崛起中的中国。尽管其战略方案随新政府执政会有新的评估和调整，但2021年2月拜登发表的首次外交政策演讲已明确宣布中国是美国最主要的战略竞争者。

（一）特朗普执政四年给美国的亚太安全战略带来重大调整与变化

第一，随着2017年12月《美国国家安全战略报告》的发布，特朗普政府宣告美国全球安全战略重心从欧洲和中东全面转向亚太，构建以中国为首要潜在威胁的全球安全布局。这一布局的突出特点是中美战略竞争为主导的亚太地区成为美国全球安全战略的重心。这一转变并非始于特朗普政府，奥巴马政府时期美国就开始执行“亚太再平衡”战略。但美国全球战略重心转向亚太，以及美国根据自身战略利益重新规划美中力量竞争的“印太地区”，则是特朗普政府完成的。从2017年的《美国国家安全战略报告》到2018年6月的《美国军事安全战略》，再到特朗普卸任前提前解密的《美国印太战略报告》，均可以发现，应对一个崛起的中国已经成为美国全球战略的重心。

第二，特朗普政府宣布美国的国家安全战略重回国家中心主义，尤其是要应对中国这样的竞争者；同时，推动建设美、日、印、澳“四国安全合作机制”，开启了在亚太地区建立“亚洲版北约”这一多边同盟体系的进程。面对特朗普时期美国亚太安全战略的调整，我们必须超越美国宣布的所谓自由与开放的“印太战略”视角。特朗普政府在冷战结束将近30年后，完成了美国国家安全战略重回冷战时代的国家中心主义大国竞争局面的转变。特朗普政府2018年后对中国发起的贸易战、科技战，已经在新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”）暴发之后进一步升级为全面的科技战、媒体战、外交战、人才战，尤其是大肆打压中国大型国有企业和标志性创新科技企业，这恰恰是国家中心主义大国竞争战略的延续。美国欲将中、美两国之间的经贸、投资以及科技合作关系纳入其国家安全范畴进行审查，进而按照美国的安全需要推进与中国的“脱钩”，抑制中国军事和战略力量的增长，重新拉大美国和中国的力量差距。

第三，特朗普政府的“印太战略”不再是“议题导向”“规则掌控”和必要时进行“军事介入”的传统的美国亚太战略。“印太战略”以及随之出台的多份美国战略文件已经明确表明，美国开始推出后冷战时代第一个地区安全战略，这一战略以美国全球战略重心调整以及以中国为首要假想敌为特征。《美国印太战略报告》已经全面超越了克林顿时期的《东亚安全战略报告》，其基本实施方案、应用手段、军事部署、作战构想以及战略目标的设置都已经发生了巨大变化。“印太战略”强调了美国“印太”安全战略的四大要素，一是全面加强美国在这一地区的军事力量部署；二是全力扶持中国的另外一大战略竞争对手印度，使其成为牵制中国崛起和强化美国区域支持力量的战略重点；三是进一步强化亚太地区的同盟机制，把美国主导的双边同盟扩大为“亚洲版北约”；四是对未来战争形态的预估与准备，已经不再是以美国所选择的方式进行军事干预或者军事介入，而是着眼于全面和长期的军事对抗和战略对峙。

（二）拜登政府的亚太安全战略：延续大于变化

拜登政府延续特朗普政府的亚太安全战略，不仅是因为拜登政府同样认定中国是美国最大的战略竞争对手，更重要的是，在美国国内深陷政治、经济与社会分裂之际，对华强硬甚至遏制中国，不仅是美国两党的最大共识，而且更是美国政界左、中、右三派一致的选择。拜登政府的亚太安全战略会在多方面延续特朗普时期的基本做法。

第一，继续对外交、安全和经济三个层面的关系进行安全化处理，在宽泛的国家安全目标下设计和处理对华经贸、市场和科技关系。在特朗普政府之前，美国的亚太战略在安全与经济问题上并无紧密联系。即使奥巴马政府提出“跨太平洋经济伙伴关系”（TPP）构想，在很大程度上也是为了重新调整美国与盟国和安全伙伴之间的贸易和市场关系，虽然TPP最初不接受和不包括中国，但也从未明确表示未来不包括中国。而特朗普执政四年，“去中国化”已经成为美国军事同盟体系在地区内的重要战略选项。2020年，日本政府通过了120亿美元的补贴方案，要求日本在华投资企业回迁国内；韩国三星公司也已经基本终止了在中国的芯片投资和制造。特朗普妄称，对华经济关系不再可以独立于安全关系，力推区域内盟友减少对中国的市场依赖，全面封杀华为。特朗普执政四年，地区经济关系的安全化逆流已经开始出现，这需要引起中国的足够重视。一是相关国家都在迫使一些关键核心技术企业减少对中国的投资，并开始部分从中国撤资；二是对华投资背后的安全战略考虑明显扩大；三是经济“脱钩”对同盟的多边化进程带来较大影响，相关国家正在协调其对华政策。

第二，拜登政府的中国政策不会像特朗普政府那样情绪化，其亚太安全战略的调整也是必然的。拜登政府执政后美国的亚太地区战略会有怎样的变化，还需观察，但与特朗普政府的政策之间，连续性大于变化和调整是必然的。首先，基于“中国是美国最主要的战略竞争者”的判断，拜登政府的亚太安全战略会继续采取从安全角度考虑经济和市场关系的做法，产业链、供应链和价值链的部分“去中国化”难以避免。其次，拜登政府会继承“印太战略”的名称。特朗普政府将传统的地缘概念从东亚、亚太扩大到使用“印太”概念，将太平洋司令部更名为“印太司令部”，本身就是协调和糅合了日本、印度等的主张。对更强调改善同盟关系的拜登政府来说，改变“印太战略”的名称在政治上和外交上均无可能。再次，继续推进美国在亚太地区的军事力量建设，寻求重新扩大在西太平洋的前沿军事部署，包括已经讨论了三年之久的恢复设置“第一舰队”和在西太平洋地区寻求设立美国新的前沿军事基地的问题。在南海周边地区寻找常规性的美国军事基地也将是大概率事件。此外，美军将继续推进同盟友和安全伙伴之间的协同作战训练；美海军陆战队也将大规模部署在亚太地区，甚至美国海军、空军力量的70%将集中在这里。最后，“亚洲版北约”的建立绝非易事，但“四国+1”的渐进式多边安全合作进程很可能会启动。除了四国安全合作机制增加新成员之外，拜登政府还可能拼凑对抗中国的“全球民主联盟”，包括将G7扩容到G10，吸收印度、韩国和澳大利亚加入，变成所谓“民主国家的经济和安全论坛”。拜登政府的亚太安全战略走向对未来的地区经济和安全秩序都将产生重大影响，亚太地区已经成为影响中美关系的最重要变量。

拜登政府执政后，美国“印太战略”的调整将会给中国带来更为严峻的挑战，长期战略效应更具不确定性。其政策将不仅是强硬，而且会有更大的消极影响，并对中国整个周边安全带来更大冲击，中国对此应有充分准备。

美国政府交替后的美欧同盟关系前瞻

拜登取代特朗普入主白宫，相继与英、法、德等欧洲国家领导人通话；拜登发表的外交政策讲话也反复强调“美国回来了”，并再次重申美国将联合包括欧洲国家在内的盟友合作应对挑战。这些举动引起了各方对拜登任内美欧关系前景的关注。我们可以在回顾美欧关系尤其是特朗普执政时期的纠葛的基础上，对美欧双边关系的未来走势加以预判和分析。

（一）美欧同盟关系的存量和流量

长期以来，美国和欧盟国家等一直是政治、经济、军事和全球治理领域的盟友。在政治上，双方信奉和秉持相同或相似的理念和主张；经济上，美、欧双方互为最大的经济伙伴，双方在贸易、投资、技术等领域联系紧密。特别是1995年以后，跨大西洋两岸互相抱团的意愿和互动加强。其中主要包括《新跨大西洋议程》“跨大西洋商业对话”《美欧经济一体化框架协议》，2007年美欧华盛顿峰会以及奥巴马时期的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）谈判。尽管TTIP最后没有达成协议，但却反映了在全球化冲击下，同质、同构的欧、美在经济利益和治理理念上持相同或相似的立场。在美欧经贸关系中，美国的贸易逆差长期存在。美国在欧洲的投资是其在亚洲投资总和的3倍，欧、美之间互为主要投资来源地和目的地。在防务上，欧洲严重依赖美国和北约以获取防务红利，维持其高水平福利社会。从欧美历史传统、发展阶段、价值观以及国际规则制定等软实力方面看，美、欧双方亦高度相似。美、欧长期在它们构建的世界贸易组织（WTO）、七国集团（G7），经济合作组织（OECD）等多边框架中相互沟通和协调。

但是毋庸讳言，近年来，尤其是特朗普执政时期，双边关系问题频现，分歧或冲突剧增。美、欧双方不仅在自由贸易、全球化等方面主张相左，而且在航空补贴、数字税、北溪二号等经贸领域和具体项目上也矛盾突出。美国更是屡屡以军费投入比例不达标来敲打德国等欧洲盟国，在鼓动英国脱欧的同时抨击欧洲一体化。同时，美国从《巴黎协定》、伊核协议以及世界卫生组织（WHO）等频繁“退群”，并瘫痪WHO等多边机构，使得双方矛盾日益加深。

 

 （二）美欧同盟关系回归：掣肘和纠结

拜登政府团队成员与之前的特朗普政府相比，呈现出专业、多元、平衡和回归建制派的特点。在外交事务上，拜登政府反复强调要维持美国的领导力，吹响了“美国回来了”的集结号。重新加入包括《巴黎协定》在内的众多多边组织和协定等，体现了拉拢盟友、重聚队伍的明确意图；重返OECD关于数字税的谈判等举动则明显释放出对欧缓和的信号。欧洲方面也主动示好，不仅法、德等成员国积极呼吁，而且欧盟委员会也迅即发布了《应对全球变化的欧美新议程》，表达欧盟期望与美国重新强化合作的意愿。该文件提出的双方加强合作的四大领域，既针对近期问题，也针对相对远期的问题。其中比较突出的是要加强双方在贸易和标准方面的合作，建立一个更加安全、繁荣、民主的世界。从表面来看，拜登政府的表态与欧洲主流社会希望美欧重回亲密盟友关系的意愿是一致的。

但是，要重塑欧美同盟关系实际上仍有诸多障碍。就美国而言，拜登政府的主要精力将集中于抗疫、经济复苏、国内种族主义和气候变化等方面。而如何安抚、应对一味叫嚣“美国优先”的特朗普的众多追随者，削弱甚至瓦解国内民粹主义的基础，使欧洲相信“美国回来了”并非口号，所有这些，绝非易事。更何况美国疏离欧洲其实肇始于奥巴马时代。

欧盟内部在如何对待美国回归问题上也存在着明显分歧。首先，即使作为欧盟轴心的法、德之间，似也未能同步。当德国国防部长卡伦鲍尔（AnnegretKramp-Karrenbauer）提出欧洲还不得不依靠美国的保护的说法时，立刻遭到法国总统马克龙的回击。其次，相对于德、法等老欧盟国家，其他欧洲国家对美国具有不同的利益诉求。以波兰、匈牙利等维谢格拉德集团（VisegrádGroup, V4）为代表的新成员国在处理对美关系时，显然将安全作为优先考虑因素而突出依靠美国制衡俄罗斯。此外，对于艰难脱欧、形影相吊的英国来说，重塑英美特殊关系也是其不二的选择。再次，基于对“欧洲完全依赖别人（美国）的日子一去不复返了”的认识和结论，深深打上默克尔、马克龙烙印的欧盟战略自主则强调欧洲的独立自主、发出欧洲自己的声音。尽管欧盟战略自主涉及防务、经济、外交等多个领域，但是其在欧盟内部是否已经达成共识并得以落实，尚无定论。2021年德国将迎来大选，默克尔将不再继续连任，考虑到基民盟、基社盟以及德国主流社会相对亲美的态度，新任领导人将会如何处理默克尔的政治遗产也有待观察。而法国2022年也面临大选，马克龙能否连任，届时德法轴心如何协调与引领欧盟及处理美欧关系，也同样需要看形势如何发展。最后，美、欧如何处理对华关系也将在一定程度上影响未来美欧关系的走向。美国要重新夺回西方世界领导权，需要树立中国这样一个外在的共同对手来聚拢队伍。而对于欧盟及其成员国而言，虽然有将中国视为经济竞争者和制度对手的一面，但更有希望合作共赢的一面。这些国家不仅与中国的经贸关系密不可分，而且在包括气候变化等诸多全球治理问题上也亟待与中国合作。它们清楚地意识到，中国是重要的合作伙伴。在对华战略上，欧洲更希望根据自身利益既竞争又合作，体现战略自主，而非在美、中对峙中选边站队。欧、美对华战略和政策的差异显然也会影响美欧双边关系。

（三）拜登政府治下的美欧关系将回暖

首先，在经贸领域，尽管双方锱铢必较的竞争态势不会改变，但双方的共同利益仍非常明显，改弦更张、反对一味制裁的拜登政府的经贸政策，将使美欧经贸关系较特朗普政府时期明显回暖。其次，在全球治理尤其是国际规制领域，随着拜登政府回归建制派外交轨道，重返WHO、《巴黎协定》和WTO等多边框架，美、欧共同谋求再次主导全球治理，符合双方的共同利益。再次，美、欧均意识到中国的挑战，在科技领域对华遏制，在人权领域对华施压，此类合作会更进一步加强，但这也受到欧盟内部以及美国内部因素的制约。最后，欧盟内部也不断发出向美靠拢的声音，甚至可能在美国施压时，在特定时间和情势下会有所加强。

但是，美欧关系不可能完全回到蜜月期。一方面，从双边关系角度看，美、欧间结构性分歧已经存在，美欧经贸关系的结构性失衡还将持续。美国国内民粹主义势力将继续掣肘美国政府，欧洲也不会轻易放弃战略自主。另一方面，从中美欧大三角关系看，欧洲也不愿意在中美战略竞争中选边站队。欧盟不会轻易置对华关系给自己带来的利益于不顾，中美欧三方还将继续维持不等边三角形关系。对华关系在一定程度上不排除会成为美、欧之间接近或疏离的某种杠杆。

两重失衡“战略三角”与拜登执政后的美俄关系走向

美俄关系（以及之前的美苏关系）自冷战开启以来就一直是影响国际格局的一组核心大国关系。苏联解体后，俄罗斯总体实力的下降使美俄关系对国际体系转型和国际秩序重构的重要性有所削弱，但在国际安全的很多方面仍然发挥着关键作用。拜登在执政初期仍然将延续其大选前在《外交事务》杂志发表的文章中的观点，将俄罗斯视为美国安全的最大威胁，这是两国在军事安全领域拥有最为接近的结构性权力和冷战思维作为历史遗产长期存在的溢出效应。拜登执政及其对俄政策的调整毫无疑问是今后四年影响美俄关系的最大变量。拜登政府要求俄罗斯当局立即释放将反腐矛头直指普京本人的体制外反对派领军人物纳瓦利内，似乎预示着美俄关系在拜登执政期间的竞争和对抗底色。

仅从双边关系角度去研判美俄关系的走向可能会有较大的偏差。俄罗斯在相当长一段时间内仍将是国际事务的重要角色。在谢尔盖·卡拉加诺夫（SergeyKaraganov）等俄罗斯学者看来，美俄关系始终具有进行大交易的可能性。这关键在于美俄关系和其他大国关系相比具有更典型的外部性，即双方角逐的主要问题更多集中在国际层面而非国内层面。在这个意义上，中美俄和美欧俄两组战略三角关系对美俄关系未来走向的影响可能至关重要。

（一）中美俄三角关系对美俄关系的影响

中国的作用日益上升，美国的关注重点也更多在中国，这一组战略三角虽然正在日趋失衡，但仍然会对国际权力转移、国际体系转型和国际秩序重组产生持久影响。拜登政府启用克林顿政府时期曾经对朝鲜使用的“战略忍耐”界定对华政策框架，更是间接承认东升西降的“百年未有之大变局”。如果说2008年前后美国智库抛出的“中美共治”只是一个概念并将很快消失，那么在中美两国维持现有发展势头并且都不犯战略性错误时，“新两极”大概率将成为稳定的格局。

第一，俄罗斯作为“维持现状国家”试图通过中美俄战略三角框架影响美俄关系的空间有所缩小，但是20世纪90年代即已确定的以中俄战略协作伙伴关系对冲美国战略压力的惯性仍将持续相当长时间。在拜登政府对俄战略压力强度远超特朗普政府的情况下，提升中俄关系的战略水平是克里姆林宫为数不多的战略选择之一。普京当局有关“俄罗斯注定是个大国”的战略信念也决定了俄罗斯不可能抛弃其谋求“多中心世界”中独立角色的基本立场。在2020年的瓦尔代国际辩论俱乐部云端年会上，普京首次将中、德两国定义为新的超级大国，表明俄罗斯在战略层面上已经进行了重大调整。

第二，对中国而言，“东升西降”和“新两极格局”在现阶段仍是趋势而非现实。在中、美两国全面战略竞争长期化且中国综合国力仍有较大提升空间的情况下，维持中俄关系的健康、稳定的重要性和必要性仍具有重大战略价值。中方最近一段时间反复强调中俄合作“无止境”“无禁区”“无上限”，也预示着未来双方可能在包括战略稳定、核不扩散、军事安全等诸多领域开展更高层次、更大范围的战略协作。在可预见的未来，只要国际范围内的中、美两极化进程仍在持续发展，俄罗斯就会打中国牌，中国也会打俄罗斯牌。拜登政府对俄政策如果不进行重大调整，俄罗斯就极有可能在中美之间被动选择站在中国一边。俄罗斯部分智库虽然提出了以俄、印为轴心组建“新不结盟运动”的倡议，鉴于拜登政府的所谓“道德外交”底色，美国推行基于实用主义的联俄制华战略可能性较小，莫斯科对华“友好中立”的可能性相应也就不大。

（二）美欧俄战略三角关系对美俄关系的影响

俄罗斯的战略被动在拜登任内可能会成为影响美俄关系的另一个基本面。如果说在中美俄战略三角框架内俄罗斯仍然可以通过设定中俄关系的部分议程而发挥主观能动性的话，美欧俄战略三角的失衡对莫斯科似乎更为不利。在某种程度上，美欧俄关系更像是一个多维棋盘：底层为跨大西洋关系互动语境下的俄罗斯与西方关系；中间层为北约、欧盟二元架构下的美俄关系；上层为新、老欧洲二元结构框架内的俄欧关系。

第一，跨大西洋关系的核心是共同价值观和集体安全。特朗普作为一个特立独行的美国总统曾经极大伤害了跨大西洋关系的团结，欧洲的主导性国家几乎都在第一时间对拜登胜选表示热烈祝贺，就是对美国重新回到所谓“自由国际秩序”的联盟传统和价值观优先路线寄予厚望。在拜登政府主导的跨大西洋关系框架下，俄罗斯作为“另类他者”而非西方文明一部分的定位将会更加固化，这或将成为基本态势。

第二，俄罗斯曾经对北约和欧盟奉行双轨政策，即坚决反对前者向俄罗斯边界不断推进的东扩，而拥抱与后者在经济等领域的务实合作，这本质上仍然是在北约主导者美国和其他同时身为欧盟成员和北约成员的国家之间插入楔子。乌克兰危机则结构性地改变了俄罗斯和欧洲国家的战略认知，俄罗斯对欧盟的信任度已经降至新低，最近更是在欧盟安全与外交政策高级代表自2017年后首次访问莫斯科期间以“干涉内政”为由直接驱逐德国、波兰和瑞典三名高级外交官。由此可见，在拜登政府“国际主义”外交的驱动下，俄罗斯已经很难像特朗普任内那样利用欧盟和北约在欧洲安全事务上的基本矛盾。

第三，作为苏联曾经的卫星国，中、东欧国家在后冷战时期基于重返欧洲、重回西方的身份构建需要，往往表现出比英、法、德等老欧洲国家更为强烈的疑俄、排俄、反俄情绪。欧盟内部对俄政策的制度越来越受到这一股政治力量的左右，而中东欧国家在心理上和行动上都表现得和美国更近、和老欧洲更远。在新、老欧洲二元政治的发展过程中，美国恰似市场经济背后那一只“看不见的手”，发挥着更为关键的作用。2020年8月以来的白俄罗斯大选风暴背后，波罗的海三国和波兰等中东欧国家远较西欧国家更加积极地参与其中，美国因素的推波助澜是毋庸置疑的。整体而言，拜登执政意味着跨大西洋关系的修复程序自动重启，预示着北约和欧盟以及新、老欧洲之间二元权力结构的张力有所缩减，这将极大地削弱俄罗斯传统上“拉欧方打美方”的分而治之效应，俄罗斯的战略被动恐难避免。

（三）俄美关系的主动权将长期掌握在美国手中

拜登执政对俄罗斯而言是一个巨大的不利因素，尤其是在其可能对莫斯科怀有民主党及建制派惯有的战略疑虑的情况下更是如此。而且，尽管美国的相对国力也在下降，但由于俄美双方的权力结构并不均衡，而且俄罗斯的实力下降速度远快于美国，这意味着俄美关系的主动权将长期掌握在美国手中。俄罗斯如果要避免“百年孤独论”一语成谶，并防止自身国内政治议程按照美国及其西方盟友的要求而改变，势必主动调动中美俄和美欧俄两组战略三角关系。即便如此，留给俄罗斯的战略机遇和空间也非常有限。相对而言，俄、美重回双边合作框架的可能性反而较之前有所上升。双方同意《新削减进攻性战略武器条约》延长五年可以视为一个例证。拜登政府将气候变化问题作为外交政策的优先方向，也赋予了拥有巨大碳交易权的俄罗斯一定的外交政策抓手。

有限合作和持久竞争并存，将是拜登任内美俄关系的总体趋势。在此意义上，俄罗斯在拜登总统就职典礼前三天即打出准备对美实施“全面遏制”战略的旗号，同时强调可以“选择性合作”，似乎昭示了俄罗斯以斗争求合作、谋求俄美关系正常化的战略思维。（注释略，未完待续）