毛大庆：上海“条例”发布 城市更新从此步入有法可依时代

“条例”的政府示范意义巨大

上海之所以成为公认的服务之都，政府的“服务意识”是最好的示范。

“条例”规范全面，细节完备，方便实施。涉及到了城市更新过程中土地和房屋征收、产业调整、容积率调整、土地指标、重点更新方向等方方面面的城市更新参与者确实关心的根本问题，规范清晰，使用方便。

政策制定并不难，难得是是否可以实施，许多政策之所以落不了地，主要原因还是政策制定者要么没有真正了解行业、市场参与者的意见和建议，政策与市场需求不匹配，要么就是细节约定不清晰，执行实施模棱两可。这样的政策和法律都是难以真正有效的。

“条例”之所以受到行业内外的普遍赞誉，主要就是政策“实实在在”，执行合情合理。看得出来，“条例”的制定过程一定是广泛征集了行业专家、市民代表、参与主体机构等方方面面的意见。

“条例”将“留、改、拆”作为城市更新的原则，写进立法。同时将城市更新主要更新对象做了细致说明，这样的立法，切切实实是对“房住不炒”政策的回应，将鼓励城市“有机更新”和“微更新”，坚定了贯彻“以人民为中心”的城市更新理念。彻底消灭了那些想钻“城市更新”政策漏洞，变相搞房地产开发投资的“幻想”。

京沪深三模式 上海模式更值得学习

在城市更新领域，流行一种“城市更新三模式”的说法：

一是深圳模式。即以大拆大建的“城市更新”，实质上是变相的“征地开发”模式；

二是北京模式。是以政府主导运营的“大包大揽”模式，政府在城市更新中从规划、设计、运营方方面面无所不作“顶层设计”，越俎代庖比较多，市场空间很小；

三是上海模式。即主要由市场为主体，政府协调、国企推动、市场主导的城市更新模式，同时上海的城市更新不鼓励“整齐划一”，不要求“一蹴而就”，鼓励“插花式更新”和“渐进式有机更新”。

从城市更新的成本、生活影响度和运营实施方便度来衡量，毫无疑问，上海的城市更新模式更值得城市管理者真正学习。

“条例”约定了政府、国企、行业组织、市场主体企业和市民各方，分别在城市更新中的角色定位和价值，要求政府负责城市更新规划、计划，并要做到公开透明地信息公示，不仅要求事后公示，还要求事前让市民和专家委员会参与相关政策制定，由专家委员会来评审相关政策和计划，为国企设定了城市更新的坪效指标，督促国企将低效能土地和资产用于产业更新和资产运营盘活；主动欢迎市场专业投资、运营、服务机构参与城市更新。

试点“浦东模式”值得更多期待

在“条例”中还有一处特别突出的亮点：浦东试点。

第五十五条规定，浦东新区应当统筹推进城市有机更新，与老城区联动，加快老旧小区改造，打造时代特色城市风貌。支持浦东新区在城市更新机制、模式、管理等方面率先进行创新探索；条件成熟时，可以在全市推广。

第六十条规定，浦东新区应当创新存量产业用地盘活、低效用地退出机制。

支持浦东新区深化产业用地“标准化”出让方式改革，增加混合产业用地供给，探索不同产业用地类型合理转换。

以上两条，为城市更新的政策制定留下了创新的空间和余地，也为一些有待检验的“争议”探索了折中的实施路径。这样的政策，既兼顾了当下落地性，也回应了行业和市场的关切，为未来的长远规划，为探索政策边界、开拓创新模式、推进政府管理革新等方面，都具有十分重要的意义。

城市更新首推“国企+民企”合作模式

“条例”第四十九条规定，国有企业土地权利人应当带头承担国家、本市重点功能区开发任务，实施自主更新。

“条例”特别强调国有企业应带头承担重要更新区域开发，实施自主更新，积极向市场释放存量土地，建立健全参与更新的考核机制。相较于《深圳经济特区城市更新条例》中提出的：城市更新项目由物业权利人、具有房地产开发资质的企业、或者市区人民政府组织实施。

“条例”更加注重国有企业对于城市更新项目的促进作用，要求国有企业在城市更新中扮演重要角色，要求国有企业应当积极向市场释放存量土地，促进存量资产盘活。

城市更新是一项涉及政府、产业、金融、空间运营、服务、人才等方方面面的协作行动，过程异常复杂。

目前，全国都还在“摸着石头过河”，所以更需要举行业之力，群策群力，把城市更新领域优秀的政策研究者、学者、政府制定者、投资者、运营者、服务商、咨询顾问等方方面面人才聚集起来，形成行业自律协作组织，推选专家委员，代表行业参与城市更新相关立法、政府研究、方案评测、规范拟定等公共事务，只有这样，城市更新才会在规范运营行的同时，不市区市场灵活的自主性。

相信不久后，全国各地都将陆续学习效仿上海，成立各类城市更新行业协作组织、研究机构和市场服务主体。这对行业发展从长远来看肯定是有益的。

城市更新 不再以“漂亮”为首要标准

在“条例”中，上海创新性地推出“社区规划师制度”，代替以往政府的“大包大揽”。

城市规划，最怕以“漂亮”为标尺的空间设计先行，需要站在“人”的维度，从人的生活方式、公共服务需求、商业消费需求等方面，以运营“人”的方式，规划和治理社区。

只有将“市民”的针对性激发起来，把社区自治的规则和自律构建起来，城市才会真正是“人民当家作主”。

我们期待上海的社区规划师制度，可以更加细化社区规划师的招募标准、职责权限、考评机制、参与流程等细节，切实为城市更新中的社区规划和社区治理，创新治理模式。

上海十分鼓励专业的民营企业参与城市更新。近年来，上海诞生了大量的城市更新优秀服务机构。比如，国内最先IPO的两家城市更新领域企业“锦和商业”和“德必”。

以上海知名街区更新案例“愚园路更新”为例。政府协调，国企九华集团与专业市场运营机构上海创邑实业共同成立“愚园更新运营平台”，只持股20%，不干涉专业团队。

国企还主动将持有街区厂房、商铺、楼宇等资产通过租赁、委托等方式纳入街区运营平台公司运营，让市场专业运营机构主导街区更新的具体运营，为街区更新提供了充足的空间载体。可以说上海“愚园路更新”的成功，就是上海城市更新国企与市场专业机构合作的成功范本。

“条例”对市民生活场景的关注度趋高

“条例”规定，注重历史风貌保护和文化传承，拓展文旅空间，提升城市魅力。

回看过往城市改造的历史，各地的历史建筑被违规拆除的“惨案”依然历历在目，上海可以通过立法的方式对历史建筑进行保护，既是对历史的尊重，也是对文化的保护。

“条例”还要求，构建多元融合的“十五分钟社区生活圈”，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

公园、博物馆、科技馆等公共空间是市民活动的主要场所，强调公共空间的价值，就是强调市民的权益。

上海在公共空间的投资和管理方面历来优秀，市民生活的便捷便利性有目共睹。随着人民对美好生活的追求越来越高，公共空间作为市民社交、学习、锻炼的服务场景应该被纳入规划。如果城市更新过程中，能将更多的空间应用“非牟利性”地让度于公共文化空间，将极大丰富人民群众的精神生活，提升市民的艺术和人文修养，长期上看，将成为提升城市“软实力”的基础设施，值得更多城市管理者思考。

城市更新过程中的产权问题将有法可依

“条例”规定，对于建筑结构差、功能不全的公有旧住房，确需保留并采取成套改造方式进行更新，经房屋管理部门组织评估需要调整使用权和使用部位的，调整方案应当充分征求公房承租人意见，并报房屋管理部门同意。公房产权单位应当与公房承租人签订调整协议，并明确合理的补偿安置方案。签约比例达到百分之九十五以上的，协议方可生效。

公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房产权单位可以向区人民政府申请调解；调解不成的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依法作出决定。公房承租人对决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在决定规定的期限内又不配合的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。

写在最后：上海“条例”让我们对城市更新有了更多期待

“条例”是中国首个以“城市立法”的形式将“城市更新”付诸实施的“切实行动”，填补了多年来我们在旧城改造、老旧工业产业更新、既有建筑改造更新等方面“无法可依”的空白，让政府管理“有法有据”。

上海的大胆突破，给了北京、深圳、成都等城市更新重点城市“先行示范价值”，我相信，“条例”的示范作用是巨大的，更多城市将以上海模式为样本，推动本地的城市更新行动及相关立法动作。■