东北地区发展的深层次矛盾是人口问题

一、东北地区人口问题表现在哪里？

5月11日，国家统计局公布的第七次全国人口普查主要数据结果显示，人口向经济发达区域、城市群进一步集聚。整个东北常住人口增量逐年下降，在全国排名倒数；人口出生率也是全国倒数。

从地区分布来看，东部地区人口占39.93%，中部地区占25.83%，西部地区占27.12%，东北地区占6.98%。与2010年相比，东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，中部地区下降0.79个百分点，西部地区上升0.22个百分点，东北地区下降1.20个百分点。数据显示，全国13省份人口在全国的占比下降，其中，黑龙江、吉林和辽宁位居倒数前三。黑龙江占比下降了0.6个百分点，吉林下降了0.34个百分点，辽宁下降了0.25个百分点。多年来，东北三省人口过亿。2020年，东北三省总人口已经跌到9851万人，比十年前减少了1101万人。

从增长速度看，统计部门数据显示，从2006年到2015年，东北地区年均增长率仅为0.21%，不足全国同期水平0.5%的一半，人口增长基本趋于停滞。如今，已经进入负增长。

《吉林省2019年国民经济和社会发展统计公报》披露，2019年末，吉林全省常住人口为2690.73万人，比2018年末净减少13.33万人。吉林省2019年出生人口16.32万人，出生率为6.05‰;死亡人口18.62万人，死亡率为6.90‰;自然增长率为—0.85‰。可见，吉林省人口负增长已经开始了，正在向一个千分点的负增长低谷逼近。《2019年辽宁省国民经济和社会发展统计公报》显示，根据1‰人口抽样调查推算，年末常住人口4351.7万人。全年出生人口28.1万人，出生率6.45‰;死亡人口31.6万人，死亡率7.25‰;人口自然增长率—0.80‰。这是东北人口大省的人口负增长幅度，仅比吉林省差了—0.05个千分点，位居东北三省人口负增长第二。《2019年黑龙江省国民经济和社会发展统计公报》介绍，全省人口出生率为5.73‰，死亡率为6.74‰，人口自然增长率为－1.01‰。年末常住总人口3751.3万人，比上年减少21.8万人。人口大省出现人口负增长，后果可能更为严重。

再举几个市的例子。黑龙江省鸡西市2011年以来人口总量保持低速增长。年末全市总人口188.9 万人,其中，非农人口120.4 人。全市人口出生率5.21‰，死亡率4.13‰，人口自然增长率1.08‰。2019年末全市户籍总人口169.4万人,其中，非农人口112.4万人。全市人口出生率3.90‰，死亡率6.91‰，人口自然增长率-3.01‰，八年减少19.5万人。佳木斯市2011年全市人口出生率7.57‰，死亡率7.24‰，人口自然增长率0.33‰。年末全市总人口250.5万人。2019年全市人口出生率4.68‰，死亡率4.96‰，人口自然增长率下降0.28‰。年末全市总人口232万人，八年减少18.5万人。大庆市2011年全市总人口281.6人，2019年272万人，八年减少9.6万人。

吉林省吉林市2011年末户籍总人口433.3万人，全市人口自然增长率为2.03‰，比上年减少0.08个千分点。出生人口3.31万人，死亡人口2.43万人，人口出生率7.64‰,死亡率5.61‰。吉林市2019年末全市户籍总人口411.6万人，人口出生率5.7‰，死亡率4.8‰，人口自然增长率0.8‰。符合政策生育率达99.0%，比2018年上升0.1个百分点；一胎率达64.5%，比2018年上升2.7个百分点，八年减少将近22万人。

从工人的数量看，近年来，东北从工人数量上逐年减少。根据人口普查资料，从1982年到2010年，全国工人数量从8337万人增长到16088万人，同期东北工人数量从1982年的1258万人下降到2010年的947万人，东北工人占全国工人的比重从1982年的15.09%下降到2010年的5.89%，这种下降相当惊人。工人原来是东北地区的主要就业群体，工人数量的锐减，反映出就业形势的恶化，由此加剧了人口外流。

伴随着人口减少，是严重的老龄化问题。东北的中位年龄将分别在2017年、2022年、2027年开始超过希腊、德国、日本，成为世界上人口结构最老化的地区。东北的老年化超前全国12年左右，由于生育率超低，东北人口老化情况严重。2015年，东北地区人口的中位年龄为43岁，比全国的38岁高5岁，相当于全国2027年的水平。

1996年辽宁省进入老年型社会以来，人口老龄化、高龄化形势不断加剧，现在已经进入深度老龄化社会。截至2017年末，全省户籍人口为4232.57万人，60周岁及以上户籍老年人口为958.74万人、占全省总人口22.65%，65周岁及以上户籍老年人口为608.17万人、占全省总人口14.37%。

近年来东北老龄化提速。辽宁65周岁及以上人口规模最大，由2015年的561.9万人增至2019年的706.1万人。辽宁省2018年统计公报显示，辽宁省65岁人口已经达到661.3万人，占15.17%，属全国最高。黑龙江也不容乐观，2019年65周岁及以上人口分别为515.8万人，较2015年增加130.2万人。2019年吉林65周岁及以上人口374.83万人，比2015年增加65.33万人。老龄人口规模持续扩大，老龄人口占总人口比重也不断攀升。2019年吉林、辽宁、黑龙江65周岁及以上人口占比分别为13.93%、16.20%、13.8%，分别较2015年提高了2.69个百分点、3.38个百分点、3.7个百分点。据悉，2019年全国65周岁及以上人口占比12.6%，吉林、辽宁、黑龙江分别高于全国平均水平1.33个百分点、3.6个百分点、1.2个百分点。

这次普查数据显示，辽宁省在年龄构成方面，0至14岁占比11.12%，15岁至59岁占比63.16%，60岁及以上占比25.72%，其中65岁及以上占比17.42%，这两个指标仍然是全国最高，辽宁已经进入深度老龄化阶段。

上述情况说明，东北地区人口少子化、老龄化和人口严重外流同时出现，已深陷人口危机。

二、东北人口问题的成因是什么？

国家统计局局长宁吉喆在11日的新闻发布会上分析，东北地区人口的减少，受到自然环境、地理环境、人口生育水平和经济社会发展等多方面因素的影响。东北在我们国家处于高纬度地区，冬季相对漫长且寒冷，一些东北人口向比较温暖的南方迁移流动，这也是全球许多国家人口迁移流动的趋势性特征。

在这里需要说明的是，东北的人口流失问题，在全国并不突出。数据显示，2019年，东北三省人口分别减少了18.0万、11.0万、4.1万，三省合计净流出人口33.1万人。根据国家统计局公布的数据（2019年末），全国人口流出最多的省份分别是：河南（1845万）、贵州（948万）、安徽（753万）、广西（735万）、四川（725万）；其次是湖南、湖北、江西、陕西、重庆、甘肃、河北、山东等地。其中，河南的流出人口超过1800万，是当之无愧的打工大省，甚至比排名第二的贵州、第三的安徽加起来还要多。

成因之一：生育率低

人口外流是东北人口问题的重要内容，但不是主要问题。东北三省的人口流失数据，比之河南、贵州、安徽、广西、四川等人口流出大省，其实是小巫见大巫。问题是，流失了就是真的流失了，生育率低才是大问题。这就是宁吉喆局长说的“此外”，受生育观念、生育行为等因素的影响，东北地区的人口自然增长率长期低于全国平均水平。因为东北地区已经进入了“低生育率陷阱”，生育率长期低于国家平均水平，而低生育率是老工业区存在的普遍问题。

东北人口外流的临界点是2010年，在2010年之前，东北的人口仍然是净流入，无论总人口还是年轻人口。像南方一些省份，如江西、广西等省的人口流失率较高，劳动力大量外流，但是由于生育率较高，补充了人口，留在本省的年轻劳动力占全国比例却保持稳定，甚至还有所升高。东北人口的主要问题是低生育率。

早在1982年，辽宁、吉林、黑龙江三省的总和生育率分别是1.773、1.842和2.062，明显低于全国2.584的平均水平。此后，随着独生子女政策的进一步推行，比全国执行得更为彻底，所以东北地区2000年的总和生育率更是跌破了1.0，2010年第六次人口普查显示，东北地区的总和生育率只有0.75。

国家卫计委公布的《中国流动人口发展报告2016》中关于东北人口变动的分报告，描绘了上述的东北人口危机图。从规模上看，东北人口占全国人口的比重正在持续下降。2010年，第六次人口普查数据显示，东北地区人口总量为10951万人，占全国人口比重为8.22%，相比第五次人口普查时的10655万人、占比8.42%的人口规模，比重明显降低。据第六次人口普查数据，黑吉辽三省的总和生育率分别仅为0.75、0.76、0.74；据2015年人口抽样数据，东三省人口出生率均已低于7‰，还未达到日本平均生育水平（8‰）。

第七次人口普查数据怎么样呢？2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，处于较低水平。总和生育率指一个国家或地区的妇女在育龄期间，每位妇女平均生育的子女数量。正常的人口更替水平被认为需达到、保持两代人口基本平稳，总和生育率至少达2.1，而1.5被认为是警戒线，低于1.5，很可能掉入低生育率陷阱。

东北地区有些城市政府，从政策上还在追求计划生育率、一胎率，甚至到2019年还在追求一胎率指标。比如吉林市的统计公报显示，2011年全市人口自然增长率为2.03‰，比上年减少0.08个千分点。全市计划生育率达96.22%，提高0.23个百分点；一胎率达83.06%，提高1.37个百分点。2019年人口自然增长率0.8‰。符合政策生育率达99.0%，比2018年上升0.1个百分点；一胎率达64.5%，比2018年上升2.7个百分点。

计划生育执行最早，最彻底。1980年9月，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中明确号召“每对夫妇只生育一个孩子”，从此奠定了中国计划生育政策的基础。东北三省在此之前，已经率先实行了更严格的计划生育政策。1979年9月，辽宁省提出“普遍提倡一胎，严格控制二胎，坚决杜绝多胎”，从此辽宁的生育政策从“一对夫妇只生育一个孩子，不能超过两个”变成“一对夫妇只生一个孩子”。吉林省早在1974年就提倡每对夫妇只生一个孩子。1979年黑龙江省明确提出一对夫妇只生一个孩子；鼓励生一胎，控制生二胎，杜绝生三胎。

为什么广东人口持续增长？除了吸引外来人口外，生育率高也是一个问题。广东户籍人口的生育率远高于全国。广东于1980年出台了《广东省计划生育条例》，这是中国第一部有关计划生育的地方性法规，明确允许生育二胎。1986年，广东省对1980年的《条例》进行了修改，在将城里人政策收紧为“一胎化”的同时，仍保留了农村的二胎政策，1992年版、1997年版的《条例》也都保留了农村的二胎政策。也就是说，广东的一孩半政策比全国要早；而在全国农村相继实行一孩半政策时，广东农村已经实行全面二胎政策了。

成因之二：城市化早且水平高

东北人口总量减少，既有区域经济体制、产业结构、城乡结构的问题，也有适龄人口的生育意愿减弱问题，更有计划生育配套政策的社会问题。

东北地区是我国工业化、城市化最早、程度最高的地区。上世纪40年代时，就已经超过20%，那时全国只有10%左右。1975年全国平均城镇化率为17.37%，而辽宁、吉林、黑龙江分别为36.47%、32.34%、36.48%；2010年全国为49.7%，辽宁、吉林、黑龙江分别为62.1%、53.4%、55.4%。辽宁，新中国成立初到现在，城市化水平一直高于全国20个百分点，现在城市化率已经超过70%。

从国际经验看，凡工业化、城市化水平的地区，生育率相对农业社会都要低。一般而言，城市化水平越高，少子化程度越严重，老龄化也越严重。凡是城市人群，相对于农村地区人群，有组织，有“单位”，在计划生育上就好管理，违背计划生育政策的也好处罚并且在意处罚。

在一些地区，一个县考出去100个大学生，能回到县里工作的不到10个人。有能力的年轻人走了，他们下一代也会离开农村和小城镇，他们的父母也会去子女就业的城市帮忙带孩子或者外出养老。并且，对于人口流出地区而言，其实际人口数量还可能低于户籍人口数量，因为不少在外打工的人或者老年人，仍会保留本地户籍，在本地拿养老金，却在外地消费。

成因之三：经济结构原因

东北地区是资源型省份，资源特别丰富。在资源开采初期，资本技术构成都不高，可以由国家组织大量产业工人，而且带着家属，安排就业，建设城市，所以上世纪50-80年代，东北是全国先进生产力的代表，也是人口积聚比较快的地区。经过一百多年开发，资源逐渐枯竭，能够支撑城市持续发展的产业逐渐衰退，如果接续产业发展不起来，大批年轻劳动力无法找到满意的工作，只能流向就业机会更多、工资更高的地区。

东北是重化工业重镇，相对而言，轻工业和服务业不发达，钢铁、石化、有色、煤炭、建材、造船等重工业本身就是就业弹性系数较低的产业，在工业化中后期，产业要转型升级，能够吸纳劳动力就业的能力愈来愈低。

成因之四：体制机制原因

东北人口问题，表面是人口外流问题，是经济结构问题，背后是体制和机制问题。

东北老工业基地存在体制机制僵化、市场化程度不够的问题，这反映在国有企业改革滞后上：一是国企改革进展比较慢，现在东北还存在上世纪90年代的“大锅饭”“铁交椅”；二是老工业区有大量的历史遗留问题，老国企背了很多包袱，他们有自己的教育系统，托儿所、小学、中学、技校，养老院、医院、农场、公安处等，不是不想改，而是动不了，很难改。

东北是我国国有经济比重最高的地区，央企和地方国企最为集中，即便是很多农村，也集中了全国最多的国有农场、国有林场、国有盐场、国有苇场，多数居民都有个“单位”，所以东北人最“听话”，东北地区40多年执行计划生育政策最“彻底”，独生子女率全国最高。

成因之五：生育意愿原因

从社会层面看，适龄人口生育意愿不高影响人口增长。如何提高生育意愿，在政策上顺应群众期待、聚焦群众期盼，提高群众的生育积极性是必要的选择。

东北地区也一直在生育政策方面进行了积极探索。2018年辽宁省政府印发《辽宁省人口发展规划(2016—2030年)》，提出对生育二孩的家庭给予更多奖励政策。辽宁由此成为全国首个提出二孩家庭奖励政策的省份。东北的边境地区生育政策更为宽松，黑龙江规定夫妻双方均为边境地区居民的可生育三个孩子。但实际效果并不明显。2016年“全面两孩”政策实施以来，辽宁出生人口中二孩占比达到35%以上，低于全国平均水平。

据辽宁再生育意愿调查，80.3%目标人群不打算二孩，想生二胎的比例不到20%。这其中的原因，主要是生育成本特别是城市的生育成本居高不下，怀孕成本、婴幼儿照护、教育成本、住房成本，加上抚养孩子时间与工业的冲突、女性职业发展等方面压力等，造成想生而不敢生、生不起的问题。可见鼓励政策的影响有限，未来一段时期，生育率仍将处于较低水平。

三、解决东北地区人口问题的路径是什么？

1、真正把人口问题作为战略

人口问题的本质是什么？人口问题本质上是发展问题。马克思认为，社会再生产是人类社会存在和发展的基础。其中，物质资料的再生产是社会再生产的核心内容，劳动力再生产是实现社会再生产的必要条件。人口是经济社会发展的基本要素和动力源泉，经济高质量发展离不开人口的高质量发展。

当前社会生活和发展所遇到的种种问题，都直接地或间接地与人口问题相联系。人口压力使社会在提供现有人口生活基本条件和提高人民生活水平方面，遇到了难以克服的困难，表现为就学压力、就业压力、住房压力、社会保障压力，以及粮食、副食品等生活必需品供应问题，造成消费与积累比例失调、生态环境严重破坏等。比如老龄问题，中国已经进入老年型社会，其中东北地区进入深度老龄化社会。中国老年人口总数居世界首位。这给经济、社会、政治、文化、生态都带来一系列影响和问题，要求对社会生产、消费、分配、投资、社会保障、社会心理及福利、城乡规划等都要做出相应的调整。

2、增强生育政策包容性

2020年十九届五中全会中共中央发布了《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”

十九届四中全会提出“优化生育政策”的基础上，十九届五中全会后的中共中央建议首次提出“增强生育政策包容性”。“增强生育政策包容性”这一表述是在“实施积极应对人口老龄化国家战略”的前提下提出的，生育政策的调整和完善是应对人口老龄化国家战略下的一个重要组成部分。

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第四十五章“实施积极应对人口老龄化国家战略”中，提出“制定人口长期发展战略，优化生育政策，以‘一老一小’为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展”。除了谈到“健全婴幼儿发展政策”和“完善养老服务体系”外，专门在第一节谈到了“推动实现适度生育水平”的问题，主要内容是：增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。完善幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料等政策和产假制度，探索实施父母育儿假。改善优生优育全程服务，加强孕前孕产期健康服务，提高出生人口质量。建立健全计划生育特殊困难家庭全方位帮扶保障制度，改革完善人口统计和监测体系，密切监测生育形势。深化人口发展战略研究，健全人口与发展综合决策机制。

目前国内关于下一步调整生育政策还有意见分歧，有的主张三胎政策，有的主张全面放开生育数量限制，我认为，要加快计划生育改革，积极调整生育政策，更加尊重生育的自主选择，更加体现生育政策的包容性和友好性，更加体现生育价值的优化取向。生育政策的设计要区别不同地区和不同人群，因地制宜、因人制宜。当前，东北地区的人口减少趋势明显，呈现少子化、老龄化现象比较严重，是全国老龄化程度最高的地区之一。那么适当地实施带有试点性质的政策，迅速放开计划生育政策就是很有必要的。

3、通过试点让东北先行一步

因为东北地区人口问题最为突出，少子化、老龄化最为典型，可以让东北地区先行试点。试点，就是要深入研判全面放开生育限制对当地经济增长、社会和谐稳定、资源环境战略、基本公共服务等方面的影响，做好政策调整后的人口变动测算，研究实施全面放开生育配套政策，进行政策变动的社会风险评估。试点，就是探索、“打样”、示范，探索可复制、可推广的经验，促进全国人口长期均衡发展。

4、通过结构调整“留住人”

解决人口负增长的问题是一个涉及全社会各方面的综合性系统工程。

在经济领域，加强产业结构调整，要把“就业优先”政策作为重要导向，把提高就业弹性系数作为结构调整重要考量。

要处理好“新”与“旧”的关系，在促进传统产业升级转型的同时，大力发展新兴产业，特别是以数字经济为引领，依托产业数字化的应用场景优势和数字产业化的数据资源优势，加快发展以人工智能为代表的新一代信息技术，引育壮大发展新动能，让新产业、新业态、新模式吸引更多的年轻人就业创业。

处理好“轻”与“重”的关系，在巩固重化工业支撑地位的同时，把“抓轻”当作重手段，更大力度地发挥轻型产业就业“蓄水池”的作用。

处理好“小”与“大”的关系，在抓好大企业、大项目的同时，把抓小当作“大战略”，更大力度发挥小微企业、小投资、小创业对就业的吸纳效应。

5、通过调整社会政策，构建“生育友好型社会”

按照国家“十四五”规划纲要精神，健全婴幼儿发展政策。在社会领域，要补短板、强弱项、提质量，优化公共服务供给和公共资源配置，切实解决家庭生育养育子女的后顾之忧，从根本上提升家庭的生育意愿，达到“想生”“能养”的效果。比如发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系，加强对家庭照护和社区服务的支持指导，增强家庭科学育儿能力。严格落实城镇小区配套园政策，积极发展多种形式的婴幼儿照护服务机构，鼓励有条件的用人单位提供婴幼儿照护服务，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务，鼓励幼儿园发展托幼一体化服务。推进婴幼儿照护服务专业化、规范化发展，提高保育保教质量和水平。

可以借鉴国外经验，如欧盟的家庭友好计划、日本的“少子化社会对策”，实行家庭税收制度，在个人所得税、住房契税、母婴产品税，以及托育服务机构税费，都有一定的倾斜；还可以研究发放生育津贴，适当延长产假，探索实行育儿假制度，从婚育假期、生育津贴、劳动权益保障、托幼照料、托育服务、儿童教育、幼师队伍培养、金融保险新产品等多层次、全方位的支持家庭生育和儿童成长，构建“生育友好型社会”。

不仅在生育环节，在婚姻、抚育、养育、教育等全生命周期全面支持家庭发展，让生育适龄人口愿生、敢生、能生，让生育政策对生育行为的产生正向影响，让计划生育政策由限制生育向鼓励生育转变。

6、加强养老服务工作

按照国家“十四五”规划的精神，完善养老服务体系。推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。完善社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老。强化对失能、部分失能特困老年人的兜底保障，积极发展农村互助幸福院等互助性养老。深化公办养老机构改革，提升服务能力和水平，完善公建民营管理机制，支持培训疗养资源转型发展养老，加强对护理型民办养老机构的政策扶持，开展普惠养老城企联动专项行动。

为了让居家的老人们享受到养老服务与便利，近年一些城市进行试点，探索了一个由政府主导，以居家养老为基础，以社区为依托，以市区居家养老服务中心为抓手，整合各种养老服务资源的新型养老模式。还有的城市开通居家养老服务热线，专业为老年人提供公益服务。

大力发展养老产业，就是要改变政府直接包办的做法，使政府全面从“准公共物品”和“私人物品”两个领域退出，让位于市场，并通过财政补贴、税收照顾等公共财政措施引导市场提供，以满足市场的有效供给，这样就使政府从单纯提高老年福利总水平为目标的“终端支持”模式转移到以提高养老市场活力为目标的“中间支持”模式，促进养老市场的自我完善和繁荣。不仅可以减轻政府的支出，最终通过市场而不是政府来完成全社会养老的任务。对此，笔者有如下建议：

创新养老产业发展模式。以机构养老创品牌、社区养老创特色、农村养老辟新径为目标，大胆探索适合区情，适应老年人养老需求的新模式。探索和建设医疗和养老结合的模式，努力将医院建设成“大病可医，小病可疗，无病可养，临终可孝”的特色养老医院，力争成为全国一流的专业康复医院。扶持引导政府购买服务的社会化养老服务模式，使骨干民营养老企业做大做强。努力探索农村互助养老模式，建立日间照料与夜间照料相结合、城市与农村相结合、自助互助与社会服务相结合、公建与民扶相结合的有湘潭特色的农村互助养老的新路子。

加强养老队伍建设。以养老服务职业技能培训机构为依托，对现有从业人员进行职业道德和职业技能培训，提升他们的综合素质和业务技能。制订养老服务工作者的服务和评价标准，加强对社区和养老机构服务人员的绩效考核。设立养老服务业水平监察机制，建立规范透明的监管程序，专业化、标准化的监管体系，保证高质量的服务水平。制定优惠政策，鼓励和吸引更多社会优秀人才、大中专学生从事养老服务工作，提升行业的整体素质。大力发展志愿者服务，积极倡导志愿服务，宣传志愿服务理念、奉献意识和公民意识，使志愿服务成为社会风尚。

加快推动社区养老服务的便利化发展。依托社区综合服务设施，整合社区服务资源，按照有关标准建设老年人日间照料中心、老年人活动中心等社区养老服务设施。创建一批服务设施完善、信息网络健全、管理服务规范的养老服务示范社区。鼓励家政服务企业参与社区养老服务体系建设，丰富养老服务内容，拓展养老服务项目，增强社区养老服务功能，提供便捷的养老服务。完善养老服务产业链，比如研发老年服务产品、项目，形成养、疗、研、学、乐等链条式产业结构，并大力发展以社区养老为主、家庭养老和机构养老为辅的养老模式，全面满足老年人多种需求。

7、东北一些地区要做好“收缩型城市”规划

毋庸讳言，东北地区不少城市已经成为“收缩型城市”，这些城市应该学会做收缩型城市规划。“收缩型城市”不是贬义词，东北提出规划问题不是“自毁长城”，国家大力扶持这些城市，与收缩性规划不是矛盾。世界上许多老工业区，包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯顿等地区，都经历过城市收缩的阶段。主要体现在人口流失、产业衰退，城市空间和公共设施闲置等方面。在我国，还有一种特有的城市收缩现象，即常住人口少于户籍人口的“户口倒挂”现象。国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到：收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。在官方文件中首次提及“收缩型城市”。关于“收缩型城市”的提出，反映了国家对于城市发展，不再单方面考虑城市增长和扩张，已经开始思考一些城市在收缩中带来的各种问题，显示了我国新型城镇化过程中，城市发展理念的转变。这是城市规划和建设观念的重大转变，是执迷于“增长”和“扩张”的规划理念和管理政策向注重城市品质的提升和转变。

政策制定者、城市管理者应该适当调整城市化战略，学会做“收缩”的规划。老工业区也需要找到新的发展路径。老工业区的城市管理者应该适当调整城镇化战略，从扩张型转为扩张型和收缩型结合的战略，例如东北的沈阳、大连、长春、哈尔滨等中心城市要扩张，但很多三四线小城市已经不可避免地走向收缩。以交通主轴为核心，集中发展大中型城市，在偏远地区、传统的生态脆弱区、生态涵养区、小城镇、村屯这些人口逐渐萎缩的地方，采取收缩型的战略。老工业区的传统产业和传统动能衰退了，新动能还没发展起来，正处于新旧动能交替、青黄不接期。所以老工业区振兴的要义，就是培育新产业，培育新动能。现在老工业区振兴得换发动机了，一是要在城市规划上收缩，不要铺摊子，要善于做小、做精、做出质量；二是产业上收缩，向高质量方向发展转型，比如当煤炭资源枯竭时，这类产业就要收缩，建议与当地产业结合搞绿色产业；三是收缩型城市以生态保护为主，降低政府考核指标，对地方官员要实施分类考核，除了经济效益指标外，可以考核生态指标、社会稳定指标、应急管理指标、安全指标等；四是基础设施建设收缩，不能追求老工业区、西部地区、山区都实现电网改造、水利工程、高速公路、通信等大型基础设施全覆盖。■