胡黉：欧洲周边安全：问题与治理

在2016年欧盟发布的《全球安全战略》中，欧盟首次提出了战略自主概念。欧洲周边地区的动荡成为这一文件出台的重大背景。何谓欧洲“周边”？狭义地讲，欧盟睦邻政策将16个国家明确为欧盟的“周边国家”，其中包括乌克兰、格鲁吉亚等东部周边六国以及利比亚、叙利亚等南部周边十国；广义上看，在各类政策文件及学术探讨中，不时出现“大周边”“周边的周边”等提法，扩展了“周边”一词的外延。但无论是哪种角度，周边地区的有效治理管控均与欧盟安全利益息息相关，也是欧洲实现“战略自主”、讲好“权力语言”的重要前提。

 

2021年3月19日，欧洲理事会主席米歇尔、欧委会主席冯德莱恩与土耳其总统埃尔多安举行视频会晤。

 

新“危机之弧”冲击欧洲安全

 

1979年，时任美国国家安全事务助理的布热津斯基撰文，将从巴基斯坦、海湾地区一直延展到北非的地带称为“危机之弧”(Arc of Crisis）。这一概念根植于冷战背景，但由于其适用于描述当前欧洲周边地区状态，近年来被欧盟及各国不时化用。近年来，新“危机之弧”震荡不断，严重冲击欧洲安全。

 

北约与俄罗斯对峙升级，欧洲东部地区持续紧张。2014年的乌克兰危机根本上改变了欧洲安全秩序，战争阴影重新笼罩欧洲大陆。其后几年间，北约与俄战略竞争加剧，双方“威慑游戏”升级。此外，在美俄对峙、欧俄博弈的主线之下，欧东部周边各国的民族矛盾和历史遗留问题也不时引发危机。

 

大国博弈与非国家行为体活动交织，欧洲南部周边动荡难平。2011年所谓“阿拉伯之春”爆发后，西亚北非地区长期不稳，波及欧洲，地区恐怖主义与难民/非法移民问题成为欧洲心腹大患。首先，恐怖主义组织严重危害地区安全，还与潜伏或回流至欧洲的极端分子策应，在欧洲本土策动恐怖袭击。其次，地区持续动荡造成民众流离失所，给欧洲造成了极大的难民/非法移民压力。在2015年夏的难民危机高峰中，数以百万计的避乱民众涌入欧洲，欧盟及各成员国边境管控工具一度失效。直至今日，欧洲的难民/非法移民问题仍处于悬置状态，长期与恐怖主义、边境安全、有组织犯罪等内外部安全议题相勾连。

 

除传统动荡区域外，近年来欧洲周边的“危机之弧”还有不断延展的势头。在东地中海地区，2020年，土耳其与希腊、塞浦路斯围绕油气资源开发问题爆发对峙，能源安全从地区博弈的“暗线”转为“明线”。在北极地区，大国博弈升级，美俄持续加强军力建设、开展军事演习。自乌克兰危机以“混合战争”形态出现后，这种新兴博弈方式将欧洲周边地缘政治震荡注入网络空间乃至政治安全领域，使欧洲安全局势更趋复杂。

 

欧洲周边安全治理挫折不断

在内忧外患下，欧洲过往治理经验失效，挫折连连：

 

2016年英国脱欧、特朗普胜选两大事件使欧盟应对周边安全挑战的原有框架遭“釜底抽薪”。特朗普总统任内，美国单边行事、肆意退群，近乎放弃与欧盟在北约框架、双边层面上就地区事务进行协调。欧盟的地区安全诉求非但无法借助跨大西洋关系来实现，反而迎来更多不确定性。英国脱欧亦严重削弱欧安全防务能力。

 

欧洲试图以多边主义、外交途径管控危机，但整体上收效不彰。在南部周边，伊核协议成为欧洲多边外交一大亮点，却遭特朗普反悔退出。法国在萨赫勒地区、德国在利比亚问题上欲牵头推动解决热点问题，但积极回应者寥寥。在东部周边，法德两国创设“2+2”诺曼底模式推动解决乌克兰东部问题，但区域局势仍陷僵局。

 

俄罗斯和土耳其等国正在填补美国撤出欧洲周边后的战略真空，欧在周边事务中被边缘化趋势明显。俄土两国还与伊朗共同形成“俄土伊”组合，在中东各项事务中发挥战略作用。在叙利亚、利比亚、也门等热点问题上，欧洲存在感持续衰弱。尤其是2020年纳卡冲突，欧盟几乎无所作为，局势完全由俄土两国主导。

 

此外，欧洲内部对于安全威胁的不同认知阻碍了欧政治外交资源向周边地区的有效投放。波兰等国更重视来自俄罗斯的威胁，以法国为首的南部诸国则更倾向于打击恐怖主义。

 

在过去几年中，周边安全治理成为欧盟的重要政策领域。2016年的《全球安全战略》将维护自身安全列为政策优先首位，将稳定周边局势、塑造良好安全环境作为施策重点，欧盟对外行动署定期围绕《全球安全战略》发布执行情况总结。在2015、2017年有关睦邻政策的改革文件及执行情况报告中，周边安全亦成为重要议题。

 

挫折之下，欧洲在周边治理方面由“理想主义”向务实回调。在周边治理中，欧盟放下“善治”大旗，将实现内外安全和稳定作为核心目标。意识形态优先、推广欧盟治理模式与西式民主制度一度是欧盟周边政策重要特点，但在安全威胁冲击下，欧盟不得不以“利益互换”方式行事。最典型例子为2016年的“欧土协议”，该协议以欧盟向土提供资金支持、加快签证自由化进程等换取土耳其加强与希腊的边境管控，从而有效减少了难民涌入欧洲。该协议虽遭到诸多批评，但欧盟及各成员国始终坚持更新协议，与土耳其保持“斗而不破”。近似的思路也体现在欧盟与非洲国家、阿拉伯国家联盟等方面的合作中，欧以加大投资、提供资金支持等方式，换取对方在维护欧洲安全方面的协助。

 

增强安全能力建设亦是欧盟施力方向。一方面，英国脱欧后，法德两国带动欧盟加速自身防务能力建设并取得积极进展。欧美关系的变化亦加强欧洲在安全上“战略自主”的决心。另一方面，因应多方向、全领域的周边安全挑战，欧盟加强与北约的合作，发挥双方在民事与军事力量上的各自优势并力求实现互补，使用综合手段应对挑战。双方的合作达到“前所未有”高度。

 

2019年，新一届欧委会上台，对于周边安全亦有新动作、新思路。2020年7月，欧委会发布《欧盟安全联盟战略》，提出“安全联盟”概念。该战略注重内部安全，其中打击恐怖主义、有组织犯罪的内容亦与周边安全息息相关。欧盟防长会正在推动“战略指南”计划的制定，该计划将作为2016年《全球安全战略》的中观政策指导。目前欧盟及各成员国正对“战略指南”广泛讨论，预计在2022年出台。如何应对周边安全挑战是重要议题。未来在周边乃至全球安全治理的过程中，欧盟如何“保护欧洲生活方式”“推进欧洲的利益与价值”，亦是新一届欧委会在新变局下关注、思考的重点。

 

可以预见的是，未来一段时间，欧洲周边安全仍将波澜起伏。欧盟当前希望在全球事务中发挥更大影响力，但在周边安全问题得到切实缓解之前，新“危机之弧”将如同绳索，束缚住其拳脚。