胡黉：从“米老鼠”到“耍枪猴”：欧洲议会的演化

近来，欧洲议会频频在欧盟内外事务中“刷存在感”。5月20日，欧洲议会通过所谓决议“冻结”了对中欧投资协定的审批进程，其后还在涉疆、涉港问题上作文章。欧洲议会的活动也不仅限于给中欧关系添堵。6月至7月，欧洲议会先后通过决议，强烈谴责匈牙利、波兰等国“破坏民主、法治原则”。为推动欧盟委员会对上述国家采取实际行动，欧洲议会不惜以起诉欧委会作为威胁。

 

最近几年，欧洲议会频频激进用权，引发广泛争议，被认为有操刀伤锦之嫌。《经济学人》也因此将时下的欧洲议会比作“耍枪猴”。事实上，在设立之初，欧洲议会仅仅是一个无关痛痒的咨询机构，被英国前首相撒切尔夫人比作“米老鼠”。然而经过40年的发展，欧洲议会已经演化为欧盟决策体系中不可忽视的力量，并逐渐形成了一套激进的权力使用和权力扩张路径。

 

权力不断扩展

 

“米老鼠式机构”，是撒切尔夫人给欧洲议会起的外号，以此讥讽当时欧洲议会在欧盟（欧共体）体系中“吉祥物”般的存在——形象可爱却无关痛痒。当时，欧洲议会在欧盟（欧共体）决策中相对边缘，仅仅是一个咨询、监督机构。欧洲议会议员也长期由各成员国议会选派。欧洲议会的“自主意识”相对薄弱。

 

在1979年欧洲议会议员改为直接选举产生后，欧洲议会权力扩张进入快车道。在1986年《单一欧洲法令》签署后的欧盟（欧共体）历次修约中，欧洲议会参与立法的领域不断扩展，决策权不断增强。在1992年的《马斯特里赫特条约》与1997年的《阿姆斯特丹条约》生效后，欧盟委员会主席及委员的任命也需要得到欧洲议会的最终批准。

 

2009年《里斯本条约》的生效是欧洲议会扩权的标志性事件。该条约除了确认欧洲议会在立法、人事等方面权力外，还规定欧盟的年度预算案以及多年度财政框架安排需经欧洲议会批准，欧洲议会的“财权”得到扩张，成为确保自身监督、咨询权落地的有力抓手。此外，由于《里斯本条约》对欧盟对外关系领域进行重大改革，欧洲议会的权力进一步延伸至对外关系领域。譬如，新设的欧盟外交和安全事务高级代表需经欧洲议会任命并向欧洲议会负责。条约第218条则规定，“国际条约和在普通立法程序下的商业与合作协定都需要欧洲议会的同意”，强化了欧洲议会在欧盟贸易谈判中的话语权。

 

欧洲议会的不断扩权，既是一体化进程中弥补“民主赤字”的需要，也是欧洲议会善于争权的结果。一方面，欧洲一体化作为精英主导的政治实验，制度性赋权欧洲议会意在提升民众对于一体化的感知和参与度，提升欧盟合法性。另一方面，在欧盟的现实政治生活中，欧洲议会也娴熟运用多种策略及手段守卫自身利益与诉求，并借势扩张自身的“人、事、财”权。

 

在欧盟日常决策中，欧洲议会通常以建设性的方式使用其权力。例如，当欧委会就某立法提出动议后，欧洲议会相关议题的委员会既可以通过正式会议表达诉求，也可以通过非正式的手段传递信息。但在欧洲议会核心诉求未获满足、或自觉“不被尊重”时，作为欧盟机构中被认为较“弱势”一方，欧洲议会也会采取激进手段。例如，综合利用自身“人、事、财”权“组合拳”，阻挠、拖延或冻结人事任命、立法程序、年度预算等，以起诉至欧洲法院相威胁，甚至表现出“同归于尽”的姿态。

 

阻挠人事任命。2019年，新一届欧洲议会甫一上任，就给新一届欧委会来了一个“下马威”。在新一届欧委会“组阁”过程中，欧洲理事会未按照“首席候选人”程序，依据欧洲议会意见推举新一届欧委会主席。作为“报复”，欧洲议会史无前例地接连否决新任欧委会主席冯德莱恩所提名的三位欧盟委员候选人。冯德莱恩本人也仅以九票过半数的微弱优势获得欧洲议会任职同意。

 

威胁否决预算审批。在去年年底有关“欧盟多年度财政预算框架（2021～2027年）”的谈判中，欧洲议会坚持要将“法治国家机制”纳入财政方案中，将波兰、匈牙利等国遵守欧盟“民主与法治标准”的实践与欧盟资金拨付相挂钩。在波兰、匈牙利强烈反对该条款的情况下，欧洲议会亦拒绝让步，预算框架谈判僵持至最后一刻。最终，时任欧盟轮值主席国的德国找到折中方案，才避免了预算案延期通过的重大打击。

 

在上述两个事例中，前者因为欧洲议会认为以法国总统马克龙为代表的欧洲理事会“不尊重”既有规程及欧洲议会，后者是因为欧洲议会自视为“民主、人权、法治”原则的捍卫者。

 

以机构利益为重，还是欧盟利益为重？

 

自《里斯本条约》强化了欧洲议会在欧盟对外关系领域的权能以来，欧洲议会积极参与欧盟对外决策。欧洲议会在欧盟诸多涉外事务中都非常活跃，如有关《反假冒贸易协定》的谈判、《欧盟—新加坡自贸协定》谈判，《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（TTIP）谈判等。

 

在具体实践中，欧洲议会还试图超越《里斯本条约》规定，进一步扩张权限。例如通过要求获取谈判文本、直接与谈判方对话等多种方式，更为全面地参与到有关谈判中。在之前英国脱欧的相关谈判中，欧洲议会不仅单方面指定了“首席谈判官”，欧洲议会主席塔亚尼还直接与英国前首相特雷莎·梅就“议会谈判立场”进行讨论，使得欧洲议会近乎成为英欧谈判的正式参与方。欧洲议会还将其“组合拳”方式复制到欧盟对外关系中。除“冻结”中欧投资协定之外，2020年10月，欧洲议会还曾表决要求欧委会与南美地区最大的经济一体化组织南方共同市场（下称“南共市”）就修改贸易协定内容重开谈判，阻断了欧盟与“南共市”历经20年谈判达成的贸易协定短期内获得批准的可能性。此外，欧洲议会还严厉批评欧盟“外长”博雷利在访俄过程中的“软弱表现”，甚至要求其辞职。

 

不过，就欧洲议会对欧盟对外决策的干预是否合理、有效，欧洲议会明显缺乏审慎的思考。其一，过往涉及欧盟内部事务，欧洲议会激进用权的成功原因在于欧洲理事会愿意妥协，尤其是德、法等大国愿意适度妥协或充当桥梁弥合各方分歧。但在对外关系中，这无疑会对理事会及欧委会形成掣肘，削弱其决策效力。其二，许多欧洲议会议员仍然缺乏对当今国际格局深刻变迁的基本认知，与理事会、欧委会等有较大差距，事实上为理事会、欧委会维护欧盟的利益制造障碍。其三，欧洲议会还需要思考的是，其在对外关系中激进用权时，应以欧洲议会的机构利益为重，还是以欧盟的整体利益为重？