李枏：拜登政府外交政策前瞻

2020年美国大选计票工作已接近尾声，拜登以较大优势领先。虽然特朗普尚未正式承认败选，但已经默认了拜登当选。目前，双方的权力交接已经提上日程，拜登已经公布了国家安全团队成员的初步名单。虽然此时勾勒拜登政府的外交政策为时尚早，但对其全球及区域战略进行分析与预估实属必要。

一、拜登“新外交”的总体思路

拜登政府将重振美国的领导地位，为此，将调整美国战略，推进军队转型，动员国际社会应对跨国挑战，在全球促进美国的利益，特别是经济和贸易利益。自冷战结束以来，美国外交三大重心始终集中于亚太、欧洲和中东。未来拜登政府仍将以亚太为中心，以中国为主要竞争对手，奉行“稳住中东、拉紧欧洲、深耕亚太”的外交战略。“稳住中东”可为“深耕亚太”减负，“拉紧欧洲”可为“深耕亚太”助力。

在战略目的方面，拜登政府将继续保持十多年来美国战略重心东移的态势，拉动其他战略板块服务于亚太战略。但拜登政府与特朗普政府可能的区别有三：第一，“大外围”与“小内围”并重，既不抛弃特朗普政府在“印太地区”的战略遗产，又重视与欧盟在亚太地区的合作。第二，军事目标与经济目标并重，放松“地缘政治优先于资本回报”的进攻方针，缓和地区的军事对抗氛围，谋求优化投资环境。第三，政府战略与社会战略并重，延续特朗普政府后期将中国政府与民众区别对待的战略思维，基于民主党在亚太地区的良好关系基础，其战略推进的范围将更加多元化。

在策略原则方面，拜登政府将更倾向于执行“长期外交”。相比于偏好迅速从经济利益上看到有利结果的特朗普政府，拜登政府将更善谋长篇、布大局，策略规划所需时间周期一般较长，偏好以较长时间换取稳定结果。民主党党内的外交精英多为参与设计奥巴马政府“亚太再平衡”战略的官员和政策顾问，从他们的个人经历和政策倾向来看，这些人普遍深谙“重重包围，谨慎进攻”的战略之道，反对硬打硬拼的蛮干之术。

在外交规划方面，拜登政府将会对特朗普政府的单边主义强权外交进行调整。主要表现有三：第一，整体而言，倾向于从心理层面重启自由主义国际合作氛围，引进更多非国家行为体加入国际政治议题设置，通过多轮合作促使中小国家恢复国际合作信心，在国际场合更多使用自由主义叙事，迟缓乃至逆转国家中心主义回归的趋势。第二，在双边实践中，更加注重双边关系的互动，其他国家对美国的友好举动可能在短期内换来一定程度的利益回报。第三，在多边实践中，更加注重重拾及重塑美国的战略信誉，以国际机制、外交努力等和平方式施加影响，寻求盟友和伙伴国家以及私营部门在多层次、各领域配合美国战略规划。

二、拜登政府的外交团队

在特朗普时期，美国国家安全界“任人唯亲”的现象明显，相关事务规划及推进均由总统及少数官员把持，常规决策机制遭受重挫。在选举阶段，拜登及其竞选班子成员曾多次公开表示，将对特朗普政府时期“受损”的国家安全决策机制进行“修复”。拜登执政后，大量奥巴马政府时期的外交事务及安全官员可重获任命，美国建制派国家安全势力将大举回归。在这种背景下，拜登势必将对国家安会委员会部长委员会（PrincipalsCommittee）、副部长委员会（DeputyPrincipals Committee）、政策协调委员会（Policy CoordinationCommittee）以及各大内阁部门等决策机制予以重视，重构“权责分明”的国家安全组织系统。同时，为了有别于特朗普时期“混沌”的决策机制，拜登也将致力于提升制定及执行国家安全政策的透明度，加强对总体流程的监管，并据《信息自由法》解密一系列涉密文件，实现对现有美国国家安全政策的评估、规划及再定位。

同时，拜登执政后，将致力于“让专业的人做专业的事”，恢复美国国家安全系统的专业性。这将驱动具有技术背景和实际操作经验的人员重新回归白宫，服务政府。在选举期间，拜登已多次在公开场合表现出对国家安全人才的尊重，声称如果当选将做到“人尽其用”，并大肆批判特朗普的论调言辞。此外，拜登在美国参议院外交事务委员会的长期工作经历为他积攒了丰富的人脉。在本次大选前，大量外交及国家安全事务专业人员先后通过各种渠道，公开表示对拜登的支持。此外，拜登个人的身体状况不佳，精力不足，这也决定了他将主要依靠专业人士帮助制定国家安全政策。

（一）国家安全顾问

拜登政府的国家安全顾问将具备三个特质。首先，与总统关系亲密，秉持相同的国际战略观念，行事风格低调，同时保证对总统忠诚；其次，将致力于重建特朗普政府时期被边缘化的国家安全委员会；最后，他熟悉美国政府官僚体系的运行机制，能够巧妙利用私人渠道和沟通技巧“纵横捭阖”，发挥较强的跨部门协调职能。

2020年11月24日，拜登宣布提名杰克·沙利文（Jake Sullivan）出任国家安全顾问。沙利文曾在奥巴马政府时期担任拜登的国家安全事务助理以及美国国务院政策规划处主任，曾与大量奥巴马政府时期的“业内同僚”共事，深谙美国政府国家安全体系的内部运行机制及规律。同时，沙利文行事风格较为低调，曾深度参与奥巴马政府时期美伊核问题的斡旋进程，推动两国于2013年签订了《联合全面行动计划》。

（二）情报机构领导者

拜登将更为重视情报对于国家安全决策的重要意义，而情报界也将逐渐恢复正常职能。各部门将扩大美国境内外各类隐蔽行动的部署，对全球各地区进行系统性评估，并恢复提供《总统每日情报简报》（President’sDaily Briefing）。对此，美国国家情报总监、中情局局长、联邦调查局局长以及国土安全部部长等部门的领导者将被更换，一批新的情报官员将得到提拔或任用，从而扭转特朗普政府时期“情报政治化”及“情报界武器化”的趋势，恢复情报人员的信心、士气和信任感。对此，拜登将很有可能改变“情报界人员不随政府变化而更替”的惯例，对情报系统内的关键岗位进行大刀阔斧的人事任免。

拜登提名艾薇儿·海恩斯（Avril Haines）出任新一任美国国家情报总监。海恩斯是奥巴马政府时期美国国家安全委员会的法律顾问及中央情报局副局长，具有相对丰富的从业经验。一方面，这一任职便于其利用自身的法律专长，恢复美国情报系统的专业性和秩序，对外重建特朗普政府时期受损的美国海外情报网络，对内强化《总统每日情报简报》和《美国情报界全球威胁评估》（Worldwide ThreatAssessment of the US Intelligence Community）在美国国家安全决策体系中的效用及“声誉”；另一方面，作为美国历史上首位女性情报总监，海恩斯将借助她“易于合作”的性格特征，重新建立情报界的组织文化，并提振美国情报界的低迷士气。

（三）外交机构管理者

在竞选期间，拜登曾多次表示，将致力于修复特朗普任内遭受破坏的海外盟友关系。美国务院将调整工作重心，致力于发展、扩充及维系美国的双边及多边关系。同时，美国驻联合国等各类多边机制的负责人员将受到重视。拜登政府势必要任命一批具有丰富外交经验的职业外交人员，并强化国务院内部的外交政策规划职能。在这种情况下，拜登“最不坏的选择”是重新启用奥巴马政府时期外交政策体系中的“老兵”。

11月24日，拜登过渡政府团队已经提名安东尼· 布林肯（Antony Blinken）担任新一任美国国务卿。作为奥巴马政府时期的副国家安全顾问以及常务副国务卿，布林肯曾多次到访包括中国在内的亚洲各国，并先后参与了多项美国外交政策的规划及实施。如果布林肯最终得到任命，在特朗普政府时期一度淡化的多边主义外交政策理念或将回归。

（四）军队领导者

在特朗普政府时期，国防开支持续增长，长期秉持中立原则的美国军队呈现较为明显的“军方政治化”趋势。在选举期间，拜登承诺将对国防部进行改革，具体表现在削减不必要的国防开支，精简国防部组织体系，并提高服役者的待遇等。拜登可能任用一名与他秉持同样理念的文官担任国防部部长，共同推动针对国防部的改革。

目前，米歇尔·弗卢努瓦（Michèle Flournoy）成为呼声最高的新任国防部部长人选。弗卢努瓦曾任奥巴马政府时期的国防部助理防长，是国防部历史上职级最高的女性。离任后，弗卢努瓦与坎贝尔共同创立了智库——新美国安全研究中心（Center for a New AmericanSecurity, CNAS），并在2018年担任美国顶级国防承包商博思艾伦咨询公司（Booz Allen Hamilton）的董事会成员。弗卢努瓦的工作经历将使其非常重视人工智能、大数据与量子通信等“改变游戏规则”的新兴技术。在接受采访时，弗卢努瓦多次强调这些技术在美国国家安全中的重要作用。如果顺利当选，弗卢努瓦将成为美国历史上首位女性国防部部长。

（五）其他

除上述提及的人选外，设立于华盛顿与宾夕法尼亚大学的拜登外交与全球参与中心（PennBiden Center for Diplomacy and Global Engagement）同样值得关注，其内部的11名研究人员均在美国国家安全部门担任过要职，并对国外交与国家安全事务有深入的了解。其中，曾担任拜登国家安全事务顾问的林·卡尔（Colin Kahl）以及迈克尔·卡本特（Michael Carpenter）被广泛认为将在美国新一届政府中担任要职。

三、拜登政府的区域外交政策

拜登政府的区域外交政策服务于促进美国利益的目标，其中将“为每一份美国工作而奋斗，并将确保美国工人在全球经济中享有公平的机会”。值得注意的是，民主党竞选纲领将非洲和美洲作为优先考虑的区域，声称将振兴“在非洲的伙伴关系，释放增长和创新的巨大潜力，共同应对整个非洲大陆的挑战和压力”。关于美洲，则声称，“西半球是美国的战略基地——一个由共同的价值观、历史和对一个更加繁荣、民主和安全的未来的愿景联系在一起的区”。但在制定实际的外交战略时，拜登政府仍会将重点集中于亚太、欧洲及中东地区。

（一）加强盟友合作，侧重亚太维稳

拜登政府对于亚太地区的关注点将集中于如何继承特朗普政府的“印太战略”，以及如何应对朝核问题等安全挑战。就前者而言，特朗普政府推动“印太战略”的众多具体做法将得以延续，不会因为政府更迭而发生太多改变，“印太”概念也将会被沿用。美国将会继续加强在“印太地区”的战略存在，与日本、澳大利亚、韩国、菲律宾、泰国等盟国和印度尼西尼、越南、印度等战略伙伴的安全和经济关系将会得到进一步加强；美日澳印四国的战略对话将会走向机制化和实体化；东盟等多边组织和多边机制的作用将会进一步受到重视；印太地区的规则塑造依然会是美国新一届政府“印太战略”的重点关注。冷战结束以来，美国东亚、亚太和“印太”政策的战略目标与实施手段保持着历史延续性，尤其是中美之间在各个议题领域及其各层次存在的分歧和矛盾，不会因为美国政府的更迭而消失。由于中美两国在过去几年互动的经历，美国对中国的认知很难在短期内发生根本改变，美国政府未来可能会继续强化对中国进行限制和“规锁”。另外，由于民主党和共和党在国会的竞争，在台湾、香港、新疆、西藏等问题上的动作将会进一步恶化中美关系的氛围，压缩美国政府对华政策调整的空间。意识形态因素在美国与其他“印太地区”国家的互动中也会凸显，美国可能会更加强调深化所谓“民主国家”之间的合作，对其他与之意识形态相异的国家施压。

就朝鲜核问题而言，拜登政府将会降低其在美国对外政策中的优先排序。一方面，美朝领导人外交将不复重现。在2020年1月的电视辩论中，拜登强调自己不会像特朗普一样无条件地与金正恩举行会谈。他解释称，如果当选，“会强化与日本和韩国的关系，并对中国施加压力迫使中国向朝鲜施压”。在本次大选第二轮电视辩论中，拜登重申了将以“金正恩同意削弱核能力”为条件与其会晤的立场。但另一方面，拜登政府将有望重回奥巴马政府时期的“战略忍耐”政策。一是将维持对朝鲜制裁，并要求国际社会合力维持这些制裁措施。拜登政府需要应对大量国内问题以及把对俄罗斯政策放到优先地位，其对朝政策主要是维持既有制裁，不会轻易放松。但较之特朗普政府，制裁监控力度将会减弱。二是依靠盟友对朝鲜实行进一步孤立，同时以东北亚威胁为理由，逐步将美韩同盟向针对中俄方向调整。从拜登近期在韩国联合通讯社发表的文章中可以看出，拜登执政以后，将加强美韩两国的同盟关系，不会以撤军为由“敲诈勒索”韩国，会通过“有原则的外交”推动朝鲜半岛无核化。美韩两国在分摊防务费上的争论将告一段落。其中，加大美韩军事演习、向朝鲜半岛输送先进武器以及旨在针对中俄两国的安全合作将成为拜登谋求加强美韩同盟的主要手段。三是进一步提升“朝鲜人权问题”的泛政治化以及国际化。鉴于美国国会两院在对“朝鲜人权”问题上的高度一致性，国会将会推动提出一系列相关法案，预计拜登将会签署，从而谋求在其他问题上与国会达成共识。四是通过回归“对华施压”的老方法来解决朝核问题。拜登执政后，将致力中美两国在朝核问题上的合作，但手段仍是会通过走“对华施压”的老路来对朝鲜施加影响，而不愿直接与朝鲜进行接触和对话。五是通过大国合作来管控危机。为了应对危机，拜登政府一方面会牢牢依靠韩国和日本，从而形成军事威慑。另一方面，会说服中国与俄罗斯在危机中进行及时沟通，避免危机出现升级。

（二）全面恢复对欧合作，淡化处理责任分担

四年来，特朗普政府推行“美国优先”理念，对外奉行单边主义、孤立主义、保护主义政策，在安全、经贸、国际秩序及全球治理等问题上对跨大西洋关系造成一定的冲击，导致美欧裂痕进一步扩大。本次大选之前，有美国学者撰文认为，这次选举“可能会证明７５年历史的跨大西洋伙伴关系的终结，或者赋予它一个新的生命”。前一种情况指特朗普连任，而后一种情况则指拜登当选。由此可见，美国学界对拜登政府修复跨大西洋关系寄予厚望。欧洲国家有理由相信，欧美关系有望恢复常态和可预测性。拜登历来是一位自由国际主义者、大西洋主义者，他信奉多边主义，强调巩固美国的全球领导地位。拜登执政后，会致力于修复美欧同盟关系，推动美欧在安全、经贸及全球治理等方面的合作。在涉华问题上，他也会加强美欧之间的协调，尤其是在经贸、科技及民主人权领域。在一定程度上可以说，特朗普政府对跨大西洋关系的冲击为拜登执政后修复这一传统的同盟关系“创造”了政策空间。

在安全领域，拜登政府会重申美国对欧洲盟友的安全承诺，重新评估特朗普政府从德国撤军的计划，以温和的方式要求盟友增加防务开支。而且，他很可能会兑现竞选时的承诺，致力于延长《新削减战略武器条约》的期限，这有助于维护包括欧洲在内的全球战略稳定。

在经贸领域，拜登政府会停止以国家安全为由对从欧洲进口的产品加征及威胁加征关税，重启美欧贸易关系，并置美欧贸易关系于相对稳定的基础之上，从而结束与特朗普有关的经济长期不确定性以及特朗普时常对关税进行猛烈抨击的倾向。但拜登的做法可能不像欧盟希望的那样有利于自由贸易，原因在于，围绕“购买美国货”条款的保护主义言论在拜登的竞选活动中被显著强调。

在国际秩序、全球治理方面，拜登政府将会重新加入世界卫生组织、联合国人权理事会，重返《巴黎协定》，加强美欧在气候变化、公共卫生及民主人权等领域的协调与合作。同时，在世界贸易组织以及上诉机构问题上，拜登政府可能会更具建设性地，同意接受上诉机构选拔出的新官员，以尽快恢复世界贸易组织的职能。而这意味着欧盟将有机会与美国合作，重新塑造以规则为基础的多边主义政策。

概言之，拜登团队坚信，联盟是“美国的国家安全不可替代的基石，应该加以培育，而不是抛弃”。因此，拜登政府执政后，会在安全、经贸及国际秩序与全球治理等问题上采取“去特朗普化”的做法，弥合特朗普时期对跨大西洋关系造成的裂痕。在应对全球性挑战的过程中，拜登政府会将欧洲作为不可或缺的伙伴。此外，拜登执政后会将应对“中国崛起”作为与欧洲协调行动的重点问题之一，正如拜登团队所声称的那样，“在管理与中国竞争的领域，欧洲是我们天然的合作伙伴，并将努力建立共同的优先事项、战略和工具”。不过，在这个问题上，拜登政府的“去特朗普化”的行动可能会打折扣。拜登执政后，很可能会继续致力于推动北约的“战略东移”。在５G问题上，拜登政府很可能会继续向欧洲盟友施压，迫使其彻底弃用５G。在此基础上推动对中国科技“脱钩”进程。在世界贸易组织改革问题上，拜登政府会加强与欧盟及其成员国在世界贸易组织框架下的协调与合作，促进世界贸易组织改革，应对中国“不公平”贸易行为。在民主人权问题上，民主党也一向对此问题保持高度关注。因此，拜登执政后，会进一步加强与欧洲盟友的协调，在民主人权问题上对中国施加压力。

不过，拜登执政后，美欧协调仍会面临限制，并因而体现出局限性。这主要会表现在两个方面。从美国方面看，尽管拜登希望改善美国在世界上的形象，重振美国的全球领导地位，并在这一过程中加强与欧洲盟友的协调。但考虑到美国国内的形势，特别是选民的期待，拜登政府的施政重点很可能是处理国内事务，当务之急则是应对新冠疫情和恢复经济。值得注意的是，拜登团队声称，“不会诉诸弄巧成拙的单边关税战争或陷入新冷战的陷阱”。这在一定程度上也会减小对欧施压、联合制华的力度。从欧洲方面看，鉴于中国是仅次于美国的欧洲第二大贸易伙伴，欧洲国家不愿意在中美竞争中成为棋子或玩家。大多数欧洲国家并未将中国视为美国所认为的那种“挑战”，也不认为欧洲与中国是同等的竞争对手。因而，大多数欧洲国家不想在中美竞争中“选边站”。而且，值得注意的是，欧洲此前曾寻求与特朗普政府就中国问题展开对话。拜登执政后，欧盟方面很可能坚持与拜登政府继续就中国问题开展对话，这一动向需要密切关注。

（三）保持美国在中东的基本影响力，但不追求绝对控制

特朗普政府的伊朗政策试图以“极限施压”为手段，迫使伊朗在核导弹发展和扩大地区影响力等一系列问题上做出让步，其中最引人注目的举措是退出《伊核协议》。拜登本人在是否重返该协议的问题上态度模糊。鉴于可能产生的内外压力，尤其是来自地区盟友的压力，拜登政府很难做出重返《伊核协议》的抉择。但是，美国对伊朗的政策在总体上将有所调整，主要体现为会放缓“极限施压”的节奏，尤其是定点制裁的节奏，利用伊朗因既有制裁遭遇的困境，适时寻求与伊朗政府重新接触，通过谈判“一揽子”解决伊朗核问题、地区影响力问题以及导弹发展问题。在伊朗问题上，拜登政府很有可能重拾始于奥巴马政府却又被特朗普政府中断的对伊“接触”政策。

强化地区盟友关系仍是拜登政府中东议事日程的重要事项，其中最为突出的就是与沙特阿拉伯及以色列的地区盟友关系。但是相对于特朗普政府，拜登政府在处理这两组盟友关系时，将因为美国对伊朗政策的变化而面临更大的挑战。因为美国对伊朗放缓施压，实施“接触”政策，有可能使沙特阿拉伯与以色列对美国承担联盟义务的可信度产生怀疑。拜登本人对美沙关系的立场较为明晰，一方面高度评价美沙盟友关系对美国的中东战略的重要意义，承诺强化与沙特阿拉伯的盟友关系；另一方面，则批评沙特政府对国内异己分子的压制，表示将“重置”美沙关系，迫使沙特阿拉伯政府改善国内的人权状况，实施更为开放、透明的治理举措。拜登政府将很有可能重拾既往美沙关系中的沙特阿拉伯的人权和宗教自由问题，这将与可能实施的对伊“接触”政策结合在一起，对强化美沙同盟关系形成挑战。拜登政府将在实施对伊“接触”和敦促沙特阿拉伯政府改善治理模式的同时，谋求巩固和强化美沙同盟关系。同时，拜登本人也非常重视美以特殊关系，对以色列作为美国中东战略的支柱作用有较为清醒的认知，并认为巩固和强化美以伙伴关系是美国中东政策的重点。因此，拜登政府将维持特朗普政府在对以色列政策上的某些重大决定，如赞成以色列迁都耶路撒冷。此外，在有意实施对伊“接触”政策的情况下，拜登政府很有可能放弃对以色列军事打击伊朗的支持。

2020年，在特朗普政府的大力支持和斡旋下，阿拉伯联合酋长国和巴林王国与以色列建立了外交关系，迈出阿以和解的关键性一步，开启了新一轮阿以和解之风。但此轮阿以和解是在牺牲巴勒斯坦的利益，并与巴以和解脱钩的情况下实现的。拜登本人对中东和平进程较为关注，推进中东和平进程也将是拜登政府中东议事日程的重点。拜登政府将继续致力于促成以色列与阿拉伯国家的和解，尤其是促成以色列与海湾阿拉伯国家合作委员会其他国家——沙特阿拉伯、卡塔尔、阿曼和科威特的正式建交。与特朗普政府不同的是，拜登政府还将同时强调维护巴勒斯坦的正当权益，坚持按“两国方案”处理巴以关系。■